专项债可允许使用范围「专项债券实施主体」

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 21世纪经济报道记者独家了解到，近期监管部门已在系统内下发了专项债用途调整操作指引（以下简称指引）。

指引提出，专项债用途调整，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债资金用途变动。

“地方债特别是专项债，具有存量规模高、项目管理复杂和收益自平衡难度大等特点。近年专项债项目申报中，一些项目申报时考虑不足，实施中可能遇到环保、用地、规划等方面不符合相关要求的情况，短期内无法动工，导致资金趴在账上。因此，部分专项债存在调整或变更用途的必要性。”某大型券商首席固收分析师称。

指引提出，专项债资金使用，应坚持以不调整为常态，调整为例外。指引明确，专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的情形主要有四类：

一是项目实施过程中发生重大变化，确无专项债资金需求或需求少于预期的。

二是项目竣工后，专项债资金发生结余的；

三是财政、审计等发现专项债使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的。

四是其他需要调整的。

对于专项债使用违规问题，可通过审计报告管窥一斑。多个省份8月前后披露的审计报告显示，专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合规等方面。投向方面甚至出现了发放工资、差旅费及购买理财等问题。

广东省审计厅称，组织对汕头、河源、中山、阳江等4个市2020年度专项债券资金管理使用情况进行审计后发现：部分地区超范围使用专项债券资金。具体而言，有1个市的2个区将专项债券资金用于偿还政府购买服务金、发放人员工资等支出，涉及金额5.41亿元；有1个市本级挪用债券资金支付其他项目工程款等，涉及金额113.32万元。

再如山东省审计厅指出，4市20县将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，有的用于购买理财产品或其他项目建设等。

根据各省审计工作报告看，部分地方存在债券资金使用不规范的问题。通过规范调整专项债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走”的原则。

对于调整后安排的项目，指引提出，项目需属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡，项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量，项目周期应该与申请调整的债券剩余期限相匹配，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。

指引还明确，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整的行为。

指引提出，专项债用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。

此前针对河北代表团提出的“增加地方债券项目调整自主权”的建议，财政部回复称，2020年财政部印发了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），明确赋予地方一定自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。

财政部进一步解释称，需要说明的是，按照预算法及国务院有关文件规定，地方政府举借债务由省级政府在国务院批准的限额内通过发行地方政府债券的方式进行，省级政府是地方政府债务举借的法定主体，按照权责一致原则，地方政府专项债券项目用途调整也应由省级政府依法调整，不宜将调整权限下放市县。

此次指引明确，省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1-2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债项目实施情况，确需调整专项债用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经本级政府同意后，及时报送省级财政部门。

省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。

指引还提出，专项债资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部可适当扣减下一年度新增债券额度，引导各地区、各部门提升专项债项目储备和安排的精准性、规范性。

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