结合我国制度谈一下绿色债券「绿色债券政策」

摘要: 建立健全绿色政府债券制度，符合我国新时代高质量发展需求。本文对我国绿

色政府债券相关探索与现存问题进行梳理，并借鉴国际上绿色政府债券发展经验，从绿

色政府债券标准、评级认证、法定分类、发行、基准利率功能、绩效评价和法制建设等

方面，寻求我国绿色政府债券制度设计的突破点。

关键词: 绿色政府债券 高质量发展 制度设计

中图分类号:F812. 5;F832. 5 文献标识码:A 文章编号:2095 － 3151(2022)06 － 0065 － 10

当前，全球经济都处在绿色转型时期，绿色与可持续发展已成为全球共识。目前，全球已有

包括中国在内的 130 多个国家和地区均做出到本世纪中叶实现 “碳中和”的承诺。要落实这些承诺，政府必须实施大规模的绿色基础设施建设计划。鉴于对绿色和更具弹性的基础设施投资需求，许多国家着手通过发行绿色政府债券，为 《巴黎协定》背景下的国家发展目标筹集资金。我国作为绿色债券蓬勃发展的市场，也应当致力于探索构建符合我国时代发展要求的绿色政府债券制度。

一、建立我国绿色政府债券制度是新时代高质量发展的需要

首先，绿色政府债券制度是促进经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。改革开放 40 多年来，我国经济发展飞速，已成为世界第二大经济体。但是，过去高耗能、高污染的增长方式，为经济社会发展带来沉重负担，因此，生态环境保护和生态文明建设日益受到重视。经济高质量发展也对经济发展方式转变、产业和能源结构优化提出要求，要在确保可持续发展的同时，实现经济与环境协调运行。实际上，这种高质量发展意味着，中国的经济发展已经开始由先前的粗放型向环境友好型、资源节约型转变，倾向保护型发展，最终达成人与自然的和谐共生。 “十三五”规划实施以来，中国的绿色金融体系，包括绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等绿色金融产品和工具，正在迅速发展，并渐趋完善。

鉴于此，政府开始着手致力于推动相关领域实现绿色转型，并针对绿色发展实践进行理论创新; 同时，注重相关绿色标准的制定并完善绿色分层，为 “十四五”时期为包括绿色债券在内的绿色金融体系改进与优化提供制度基础与技术支撑，进而助力实现产业绿色转型。随后，我国又在 2020 年提出了 “碳达峰” “碳中和”的发展愿景，这一新目标也彰显出国家对转变经济发展方式、推动新发展格局形成的决心，致力于开拓市场 “低碳、绿色、循环”的发展新路径，以敦促实现经济高质量、高水平发展。绿色政府债券作为推动经济发展方式改进、实现绿色高质量发展的有效金融产品和工具，建立健全与之相关的制度体系，已成为国家发展战略中一项紧迫的任务，是实现经济高质量发展的必然要求。

其次，绿色政府债券具有期限长、成本低的融资优势，对社会资金能起到绿色引领作用。现阶段，我国正处于资源环境约束趋紧的形势之下，生态系统退化的问题仍然存在，生态文明建设仍存在较大短板。这些环境问题的影响不断扩大，在阻碍经济可持续发展的同时，也在一定程度上加剧了环境治理成本。因此，在更多的社会责任交由金融产品分担的制度路径探索中，绿色债券就以其具备的较低资金成本的吸引特性而受到国家的高度重视。发展绿色政府债券，将为政府提供一个新的较低成本融资的渠道，在节约政府发债成本的同时，有助于从金融供给端为清洁能源、节能环保和减碳减排等绿色发展的重要领域、关键性产业提供融资支持，也有助于进一步丰富和完善我国金融市场体系，为投资者提供更多更好的投资机会。

近年来，围绕能源转型、污染治理和节能减排等生态修复问题的解决层面，我国已然取得一定成效，这与政府秉持绿色发展理念、对绿色领域的支持和大力投入息息相关，由此，绿色金融发展要求的政策体系和市场环境已初现雏形。此外，从绩效考察视角来看，当前政府投资的有效性以促进绿色发展为目标，因而探索发行绿色政府债券，可以有效适配绿色领域内不断壮大的项目建设需求，促进绿色投融资体系进一步发展与完善，是健全政府投融资体系的重要课题。同时，还能充分发挥政府在投资领域的主导作用，引导社会力量共同致力于绿色项目建设，形成绿色经济发展新动力，推动实现优质发展。

最后，究其本质，绿色政府债券制度在助力实现绿色发展目标方面大有裨益。诚然，不断健全和完善的绿色金融发展体系，能够通过引导民众选择绿色消费、推动产业结构优化升级以及助推企业技术进步创新等方面助力经济实现高质量发展。而绿色政府债券作为一种创新型绿色金融产品，其在促进经济高质量发展层面具有不可替代的优势与作用 (刘华珂和何春，2021)。

党的十九届六中全会通过的 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》针对生态文明建设提出，要更加自觉地推进绿色发展、循环发展、低碳发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在这一时代背景下，探索构建我国绿色政府债券制度，对切实转变经济发展方式，实现 “双碳”目标具有重要价值和意义。具体而言， “双碳”目标的金融需求表现在大量传统设备的更新换代上，包括能源体系、清洁、交通、城乡建设等在内的与绿色低碳发展相关的基础设施建设以及重大技术更新等，都会涉及大体量的资金投入，因此，绿色政府债券将资金引流至绿色领域，一方面在绿色产业发展方面起到助推作用，另一方面进一步优化升级产业结构，逐渐向经济高质量发展目标靠近。

同时，经济高质量发展与创新休戚相关，而绿色政府债券可以扩展政府融资渠道，为绿色领域技术创新活动提供资金，从而在绿色低碳社会建设过程中推进进革命性技术创新进程，为实现经济高质量发展提供技术支持。以政府作为绿色债券发行主体，有助于在全社会层面突出和宣传绿色发展理念，同时也更能表明国家竭力做好生态文明建设的信念和意志。它不仅会对绿色生产领域产生影响，而且会影响居民的消费行为，引导绿色消费，推动消费结构改进升级。由此，人们的生活方式得以转变，消费者偏好绿色消费，绿色产业借助市场供求机制得以进一步发展，为实现经济高质量发展提供重要引擎。

二、我国绿色政府债券探索及存在的问题

我国绿色债券市场起步于 2015 年，受益于政策的持续推动，过去几年我国绿色债券市场蓬勃发展，相关发行总量呈逐年递增趋势，从全球范围来看，我国目前已经快速发展为世界第二大绿色债券市场，相关债券品种得以创新，更为多样和丰富。据 Wind 统计，截至 2021 年末，我国累计发行绿色债券规模达 24112 亿元，在全球绿色金融市场中发挥着举足轻重的作用。但聚焦于绿色政府债券发展现状来看，我国绿色政府债券目前仍处于初期起步阶段，债券市场上的主流绿色债券品种为绿色企业债券、绿色公司债券和绿色金融债券，发行方主要以企业和金融机构为主体。

现阶段，我国绿色政府债券是以绿色项目建设为重点的地方政府专项债券，实际上，现有的已明确贴标的绿色政府债券仅 3 只。2019 年 6 月，第一只贴标绿色地方政府债券 “江西省赣江新区绿色市政专项债券 (一期)”在上交所顺利发行，成为全国第一单绿色市政专项债，第一期发行总量为 3 亿元，信用评级结果为 AAA，期限为 30 年，年利率为 4. 11% 。这一绿色地方政府专项债券计划按照三期来发行，拟筹集资金 12. 5 亿元，并归入省级政府性基金预算中进行管理，相应的资金用途被明确限制用于儒乐湖新城一号综合管廊兴业大道项目及其智慧管廊项目建设。

同时，其在发行前经独立第三方机构联合赤道认证公司进行评估认证，给予绿色贴标。2020 年 5 月，广东省水资源专项债券 (一期) 在深交所成功发行，发行金额为 27 亿元，期限为 10 年，年利率为 2. 88% 。该绿色专项债券资金将全部用于支持由广东粤海珠三角供水有限公司负责的珠江三角洲水资源配置工程建设，第三方评估认证机构绿融 (北京) 投资服务有限公司予以绿色认证贴标。

此外，该期绿色市政债券环境风险评估工作由我国第一个绿色金融人工智能引擎开展，它以大数据为基础依据实施评估，并取得较好成效。2021 年，深圳市政府在香港联合交易所发行 3 年期 (年利率 2. 7% ) 和 5 年期(年利率 2. 9% ) 绿色地方政府债券，发行规模分别为 15 亿元和 24 亿元，债券资金主要用于城市轨道交通和水治理等项目建设，作为地方政府到香港发行的首个离岸人民币地方政府债券，其在促进人民币国际化进程、促进粤港澳大湾区绿色金融发展过程中发挥助推作用的同时，还起到了引导和示范其他地区开拓新的绿色发展融资路径的作用。

除上述江西、广东和深圳等地发行的明确贴标的绿色市政专项债券外，各地政府通过发行债券筹集的资金基本上都会涉及绿色领域的应用，绿色项目储备初具规模。同时，在我国绿色政府债券发展的探索过程中，中央政府和地方政府在发行债券时所遵循的法理规范与具体操作原则，绿色债券顺利运作的成功实践范例，都为后续绿色政府债券运作的市场实践积累提供了有价值的经验。近年来，我国绿色债券市场方兴未艾，不断完善，相关绿色债券激励政策初具雏形，以国际社会通行标准、制度规范为依据，绿色债券评估认证国内标准逐渐与之接近和趋同;

同时，相关第三方认证和评级机构的经验日益丰富，专业绿色投资主体逐渐培育形成，由此，基本上，支持我国政府发行绿色债券所需的外部环境已然形成 (王琰，2018)。然而，鉴于绿色政府债券仍处于起步阶段，其发展依然面临着诸多问题，与绿色政府债券有关的绿色认证评级、信息披露、风险防范以及监督管理等基础制度内容存在缺失，有效的制度供给不足，这也导致我国绿色政府债券供给明显不足。

第一，绿色政府债券缺乏专门的标准与规范，体制机制尚不健全。当前我国发行的几只绿色政府债券所遵循的是地方政府债券以及普通绿色债券的相关制度规范，尚无专门针对绿色政府债券的规范与标准文件，统一规范的绿色政府债券支持项目筛选与认证制度体系并未建立。同时，从国际、国内双重视角来看，绿色政府债券纳入相关主流债券指标评价体系仍然任重道远，其在债券市场的认可度与参与度有待进一步提升，相应的绿色投资群体还未形成规模。

具体而言，我国政府债券资金投向绿色领域很广泛，但因绿色项目具备较强的专业性，精准识别绿色属性存在较大困难，因此大量相关政府债券并未进行绿色贴标，属于非贴标绿债，这与我国当前尚未建立统一的绿色认证评估框架、绿色认证制度与规范有所缺失的现实境况相符，特别是独立的第三方绿色认证评估机构的缺失，对绿色政府债券相关制度的建立与发展造成较大阻碍。而且，针对境外发行绿色政府债券离不开国际第三方认证机构的情况，政府发行绿色债券的成本因此有所增加。此外，绿色政府债券法定分类制度也有所缺失。这些问题无疑会在一定程度上对绿色政府债券发展造成阻碍。

第二，绿色政府债券信息披露制度不完善，绩效评价制度缺失。当前，我国 “实质绿”债券市场发展迅猛，但相关信息披露制度和绩效评价制度有所缺失，一方面导致绿色政府债券投资项目的环境效益难以估量，资金使用绩效无法评估，相关监管难以落实; 另一方面由于信息不对称造成市场投资主体投资绿色政府债券的积极性尚待提升。

实际上，绿色政府债券的募集书中缺乏对债券资金具体去向的披露，资金透明度偏低; 同时，作为发行主体的政府与投资主体之间存在信息不对称的问题，信息供给不充分。这一问题产生的根源在于相关信息披露指引规范与制度的缺失，现阶段有关债券市场监管政策，主要落脚于信息披露主体的规定，但缺乏对绿色政府债券支持项目内容及其相关指标的清晰界定与规范，尤其是对相关绿色项目信息披露的考核方法与技术，也缺乏明确规定，信息披露的充分性与有效性亟须提升，绿色政府债券绩效评价制度亦须尽快建立与健全。

第三，绿色政府债券风险防范与监管制度缺失，法制建设进展缓慢。相较于普通投资项目而言，绿色项目涉及的相关技术复杂程度更高，相应地，绿色项目投资也面临着更为严峻的包括技术、道德、政策和市场等不同层面的风险。相关投资主体可能因为绿色领域相关技术知识的匮乏而缺乏绿色项目识别能力，从而无法对其可能产生的风险进行精准衡量与评估，最终导致 “洗绿”风险频发。同时，现阶段绿色政府债券激励机制缺失，对地方政府发行绿色债券的激励不足，与绿色政府债券业务开展相适配的政府部门和金融机构内控制度存在缺失，政府环保考评约束力不强，导致绿色政府债券风险监管的有效性不足。此外，绿色政府债券相关法制建设落后，多层次的绿色政府债券发行法律体系框架尚未建立，阻碍了绿色政府债券市场有序平稳发展。

作者：温来成 余燕 李升

《经济研究参考资料》2022年6期