什么是城投 「城投项目是什么意思」

城投集团

城市建设投资公司

城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，起源于1991年，承担相应的政府职能，是特殊市场经营体。

此类城投公司大多是不具备盈利能力的，属于事业单位或者国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。

1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。这段时间的操作模式，政府投融资平台只是个载体，自身并无资产。当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继：财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。

而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。

2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，即城投公司，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投，比如自来水公司、公交公司、热力公司，燃气公司等，更好的发挥了投融资平台的作用。

而2010年发改委发2881号文[1]，明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%。这一政令具有一定的前瞻性，可预防地方政府财政开支太大，间接带来中央政府大规模财政赤字。

政策形势

针对地方政府债务和投融资创新问题，国家发布了一系列文件做出了明确细致的规定。

1.明确辨别、分离地方政府的欠债和融资平台的欠债，融资平台帮助地方政府举债的情况要彻底杜绝，使融资平台向市场化运营国有企业的转变更加迅速。

2.地方政府不得变相举债，比如利用政府购买服务、PPP、政府出资的各类投资资金、违规担保、承诺回购等方式。对于基础设施建设工程，严禁地方政府的购买服务项目。

3.在一定额度内发行债券，是地方政府举债的唯一进行办法。对于公益性项目，没有盈利的发行普通债券进行融资，有盈利的发行专项债券进行融资，前者以普通公共预算收入偿还，后者以相对的政府性基金收入或专项收入偿还。

4.对金融风险加强防范，对债务量严格控制，将责任追查到底，终身问责。

5.对于地方政府举债行为限制的同时，国家也开放了一些其他项目，比如PPP项目的发展、政府收费公路、试点土地的储备等。[3]

特点

城投公司的特点包括了经营性为辅、公益性为主；服务性特点。其中，公益性为主经营性为辅的特点表现在，由于其所建设或是运营的国有资产大多是城市基础设施，关乎地方的国计民生，其大多不以营利为目的，公益性较强。有的即便收取相应的费用，多以成本价的形式完成；所谓一贯性，指的是城投公司采取事先确定的经营原则，对于所融通的资金进行管理，资金包括需要支付资金成本及无须支付资金使用成本的两种。服务性，主要是公司受到相关政策部门的支持，其融资计划与国民经济有直接联系。一般来讲，是财政预算拨款及银行贷款以外的第三类资金来源。

地方城投公司融资方法分析

（一）财政资金

财政资金支持是城投公司实际发展过程中的核心资金来源，即大部分基础设施的建设资金普遍由政府财政拨款。而从客观角度分析，城投公司自身也属于地方政府投融资平台，政府财政资金支持同时也是城投公司主要的融资渠道。具体来看，财政资金来源一般是当地的税收与土地资金收入，但这方面的收入在满足当地一般性财政支出项目后真正用于城市建设投资项目支出的资金相对有限。因此，地方城投公司可以积极关注国家发展政策，结合当地发展规划，向政府申请一般债、专项债，或者寻求更高层级政府的补助等资金支持，如污水管网建设的一般债、上级政府的财政贴息等。[2]

（二）银行贷款

银行贷款属于地方城投公司资金来源的主要补充融资方式。在实践方面，地方城投公司首先可以考虑争取政策性银行贷款，政策性银行贷款的融资成本相对更低。其次，地方城投公司可以凭借政府信用，加强与当地商业银行之间的沟通协调，引导商业银行为企业提供相应数额的银行贷款。通常情况下，银行贷款的具体操作流程十分清晰，且操作过程简单。但同时需要注意的是，近年来，我国加大对地方政府债务与城投公司的管理力度，如果城投公司自身存在较为严重的负债问题，将难以通过银行的资质审查，也就无法顺利获得银行贷款。[2]

（三）债券融资

发行企业债券属于近几年城投公司领域新出现的融资方式，与上面两种融资模式相比，债券融资具有更强的灵活性和主动性。但值得注意的是，债券融资方式涉及十分复杂多样的审批流程和审批手续，办理程序较为复杂。此外，债券融资方法在某种程度上还会给地方债务带来各种隐性影响，因此，国家对于城投公司的债券发行工作提出了较为严格的要求。

发行企业债券符合城市建设行业特征，是一种十分有效的融资方法。城市建设的主要特征是固定资产具有较大投资规模，整体投资期限较长，需要具备稳定的资金来源，并且建成后的运维成本相对较低，现金流回报稳定。企业债券融资的突出特征是，一次性融资规模较大，资金实际应用过程较为稳定，资金成本低、投资方向自由，需要稳定的偿债保障。通过以上分析可以发现，发行企业债券对于城投公司而言属于一种有效的融资方法，与银行贷款融资相比，通过资本市场实施企业债券融资具有突出优势。同时，由于资本市场规模较大，债券还款时间较长，债券发行中对于发行商的限制十分宽松，债券发行方在项目融资过程中，可以借助债券设计的灵活性，优化信用等级，减少项目融资成本。综上所述，企业债券能够在资本市场内全面筹集资金，有效缓解资金不足问题，助力城市建设健康发展。[2]

（四）土地开发融资

土地开发融资即将土地直接当成信用抵押，合理获取资金的方式和渠道。通常情况下，土地开发融资对于土地具有较强的依赖性，能够在短时间内快速筹集大量资金，有助于促进城投公司的未来建设发展。例如，城投公司可以创建政府土地储备中心，并由该中心对未来土地出让金进行合理规划充当质押，以此向金融机构借款，政府则负责土地的出让和拍卖，通过该种方法进行融资可以加快融资速度。

（五）其他融资方式

其他融资方式主要包括政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）融资、BOT融资即建设（build）—经营（operate）—转让（transfer）融资及股权融资等。

对于城投公司而言，PPP融资方法即政府、非营利性企业及营利性企业在某项目基础上，创建良好合作关系。而借助该合作方法，可以帮助各个合作方得到有利结果，并且各个合作方需要共同承担融资风险和融资责任。BOT融资是地方政府针对基础设施建设项目，利用公开招标方式，确定项目发起人，中标者与政府签署协议，随后创建项目公司，实施融资、项目建设与经营活动。在特许期内，项目企业可以通过项目现金流量偿还筹资本息，得到一定利润；结束特许期后，项目企业需要把项目移交给政府。这些融资方式的应用和推广，进一步扩展了城投公司的资金来源。但在实际应用中，地方城投公司需要做好融资风险预防管理和风险识别工作，降低城投公司的经济损失。

除上述融资方法外，企业还可以通过融资租赁的方式进行融资，这也是一种有效的融资方式，能够进一步拓展融资渠道。融资租赁是一种将资金作为纽带，以租赁物件使用权和所有权相分离为基础特征，促进融物和融资全面结合的融资方法。融资租赁通过融物实现融资目标，与发行企业债券和银行信贷方式相比，整体融资方式较为灵活、手续简便、限制较少，能够进一步改善城投公司的财务状况。城投公司在进行融资租赁时，还可以根据实际发展情况选择融资租赁项目，如售后租回、直接融资租赁等。其中，直接融资租赁即出租人根据承租人的要求和意愿，采购设备并直接出租给承租人，承租人根据租赁合同定期支付相应租金。该模式适用于大规模投资项目，如公共交通、城市供水及轨道交通等。售后回租则是承租人将自制或外购的资产即自有资产出售给出租人，随后通过直接融资的租赁方法租回上述资产，并根据约定分期支付租金。售后回租是城市建设发展中较为常用的融资租赁方法，即把建成后的存量城建资产率先出售随后租回，不仅能够帮助企业缓解新建项目的资金压力，而且不会对企业日常经营活动产生不良影响，能够形成滚动开发格局，加速城市建设发展。

PPP模式在非经营性项目的运用中引入绩效考核。PPP项目中，社会资本对项目建设运营风险的承担有效分散了政府风险，这是是获得财政部门认可的重要条件，考核机制能够有效评价社会资本的运营效果，考核机制的创新方式主要有“安庆模式”和重庆“影子收费”。

(1)“安庆模式”：安庆外环北路工程是国内第一个非经营性城市建设PPP项目，是财政部第二批PPP示范项目，该项目投资了19.76亿元，建立13座桥梁，总长达14.9公里，由北京城建集团和安庆市城投公司进行出资，出资比重分别是88%和12%，基础配套设施由安庆市政府负责，比如通水、通电、道路等的提供以及场地征地拆迁，联合组建经建公司，主要负责投融资、项目建设以及运营维护。关于绩效考核，工程可用性付费与运营绩效付费两部分是政府付费的主要构成，绩效指标可包括质量、工期、环境保护、安全生产等方面，作为最后工程验收时的重要检测标准。绩效水平考核在运营维护期在也要进行，最后的考核结果和运维绩效付费支付息息相关。

(2)“影子收费”：“影子收费”是在重庆曾家岩嘉陵江大桥项目中提出的一种隐性收费模式，该项目是财政部第二批PPP示范项目，总投资为32.78亿元。为了解决现金流匮乏、政府付费过多问题，重庆政府对运营绩效考评机制进行了创新，使政府支出进一步平滑，提出了“影子收费”的概念，就是将测量设备放在桥梁两端，对车流量进行监测，市级财政负责支付，应收费总额按照事先确定的“影子价格”进行计算。

财务风险

城投公司的经营特点及受到所处环境所决定了其财务风险发生的机率较高。对于城投公司来讲，其财务风险的分析可以从融资风险、缺乏可持续发展动能、没有明确的责任主体及公司内部控制体系需要进一步完善等几个方面入手研究。

（一）融资风险

财务风险的发生与融资有着较为密切联系，现阶段城投公司在融资方面确实存在一定的问题。客观地讲，对于城市建设来说，由于其先期投资额大、投资回收期长，一般的企业无法接受城建项目。而城市投资公司以其国有企业身份参与城建运营，能够提升所在地区的基建水平，并为打造良好的城市面貌缓解所在地部分剩余劳动力问题、拉动城市内部需求并以此促进当地地方经济增长发挥了重要作用。最近一段时期，尤其是“新冠”疫情的出现，给各地经济的发展带来了较为严重的阻碍。鉴于此，各地政府出台了一系列的政策来应对经济下行压力。各地为了拉动经济增长，提升GDP水平，不断地加大对于本地城市基础设施建设力度，提高投资规模，并为此制定一系列投资计划。然而，社会主义市场经济条件下，城市建设仅有计划是远远不够的，还需要有相应的资金作为准备。与此同时，国家为了避免系统性金融风险的出现，早在2012年出台了一系列政策，遏制通过无偿划拨土方式获得土地后进行融资。要求城投公司取得土地必须要足额缴纳土地出让金为前提条件，并取得相关合法手续。同时，要求各地方政府不可以将土地作为资产注入资源平台公司。

（二）城市投资公司缺乏可持续发展动能

步入社会主义市场经济以来，国内的城投公司有了长足的进步，逐步在适应着市场经济运营模式。然而，不可回避的是，其日常运营及发展仍旧无法摆脱各地政府在政策、资金等方面的扶持。地方政府一般会主导公司项目的建设及投融资经济业务，这样一来使得城市投资公司的盈利能力、持续发展能力在一定程度上有所减弱。同时，目前来看城投公司与地方政府的土地储备机构在职能上有着较多的重叠及相似之处，造成分工与职能上的不清晰。2016年，中央政府要求，购置土地将全部由企业自有资金完成。而对于城投公司来说，其银行贷款、债券融资及财政拨款占据了现金流较大比重，根据其跟随市场经济发展过程中的表现来看，因其持续发展动能的不足，将难以在市场经济竞争中有着较大的发展，其财务风险自然是不请自来了。

（三）责任主体不明确

国企改革、转制的一个最为清晰的特征是所有权与经营权的有效分离，亦即政企分开极为重要。然而，现实情况来看，城投公司虽为公司类别，但是其实际的运作及营运背后还是由政府主导完成，未完全实现经济上的独立。这样的后果造成了，企业的责任主体不明确，一旦出现财务风险将无人担责。

（四）内部控制体系不很健全

从一些城投企业的运营就可以看出，存在内部控制体系不健全的问题。一些公司内部管理岗位分离制度并未完全实施到位，存在一人多岗、一岗多责的问题。上述问题的存在，使得资金使用效率无法得以有效提升，很容易出现财务风险，并与现代企业体系下的管理理念相冲突。现实中，城投公司公益性特点，主要是为了满足所在城市发展的基本需求，其主要是为了满足城市的正常运转而进行的。城投公司的运营不以营利为主要目的。然而，实际运作中，许多城投公司为了自身经济的发展，丢弃了原有的经营理念，将大部分公益运营资金投入到利润较高，风险也随之增大的项目当中，无形中增加了企业的财务风险。

展望

相对国家的城市化进程而言，城投公司还是个新生事物，以后要走的路还很长，而其扮演的角色也将会更加重要。