下半年专项债发行「地方债提前下达」

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道

据新华社消息，国务院3月29日召开常务会议。会议要求压实责任落细措施，坚决防止重特大安全事故；部署用好政府债券扩大有效投资，促进补短板增后劲和经济稳定增长；决定新开工一批条件成熟的水利工程，提高水资源保障和防灾减灾能力。

会议指出，当前国际形势更趋复杂严峻，国内发展面临新挑战，经济下行压力进一步加大。制定今年宏观政策时，对国内外环境很多变化已有前瞻考虑。一季度、上半年保持经济平稳运行，对实现全年目标至关重要。要抓紧落实中央经济工作会议精神和政府工作报告举措，坚定信心，咬定目标不放松，把稳增长放在更加突出的位置，统筹稳增长、调结构、推改革，稳定经济的政策早出快出，不出不利于稳定市场预期的措施，制定应对可能遇到更大不确定性的预案。

其中一个措施为，要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。

21世纪经济报道记者采访了解到，由于今年提前批额度已基本发完，剩余专项债额度可能在4月下达。此外，稳增长压力下今年专项债发行大幅前置，相比去年提前2个月完成全年发行任务（去年11月底完成发行）。

此次会议还表示，水利工程是民生工程、发展工程、安全工程。今年再开工一批已纳入规划、条件成熟的项目，包括南水北调后续工程等重大引调水、骨干防洪减灾、病险水库除险加固、灌区建设和改造等工程。这些工程加上其他水利项目，全年可完成投资约8000亿元。会议要求，确保工程质量，保障项目运行安全。

抓紧下达剩余专项债额度

会议指出，用好政府债券扩大有效投资，是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。按照保持宏观杠杆率基本稳定的原则，今年新增地方政府专项债3.65万亿元。为加强周期性调节，去年底已依法提前下达1.46万亿元。下一步，一要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。

这就涉及地方债额度下达的流程。按照预算法有关规定，全国人民代表大会或其常委会批准全国的地方政府债务限额，国务院批准分地区的地方政府债务限额。在实际操作中，财政部在全国人民代表大会批准预算后，将国务院批准的分地区额度下达各地，各地依法调整预算报同级人大常委会批准后，发行地方政府债券。

实践中，由于各地多数在5月左右调整预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现“上半年无债可用、下半年集中发债”的情况，进而导致对有效投资拉动不足。

为此，2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

去年12月，财政部提前下达2022年新增专项债务限额14600亿元，占2021年新增限额的比例为40%。根据预算报告，2022年安排新增地方政府专项债券额度36500亿元，意味着今年后续还有21900亿元额度待下达。

从发行进度看，截至3月30日，今年新增专项债发行规模为1.25万亿元，完成提前批额度的86%，意味着提前批专项债额度基本发完。

“往年剩余专项债额度一般5月下达，考虑到现在提前批专项债额度已经发完，今年下达的时间大概率会提前到4月份。”西部省份某地市债务办人士表示。

相比去年同期，今年新增专项债发行进度大幅前置。数据显示，去年3月底新增专项债才开始发行，最终11月底才完成全年额度的发行。截至目前，今年专项债发行规模已超1万亿元，完成全年额度的34%，9月底前发完的概率很大。

上海市1月18日的印发《2022年上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》提出，加快政府专项债券发行和使用。确保一季度完成财政部提前下达的2022年地方政府专项债券发行工作，并按照进度及时拨付至项目单位；争取上半年完成全部地方政府专项债券发行工作。

《安徽省有效投资攻坚行动方案（2022）》提出，确保符合条件的储备项目达到本地区专项债券额度150%以上。加快专项债券发行和使用，上半年完成财政部提前下达的2022年地方政府专项债券发行工作，争取三季度完成全年地方政府专项债券发行工作。

“目前看，诸多省份都要求一季度完成‘提前批’专项债发行，对于全年发行节奏尚未作出安排。虽然上海率先表态争取上半年完成全部地方政府专项债券发行工作是个案，但折射出专项债发行前置的整体诉求。”中信证券联席首席经济学家明明表示。

此次会议还提出，更好发挥专项债效能。坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。

“管好用好专项债券是妥善应对内外冲击和经济下行压力的对策，也是发挥积极财政政策效能的重要体现。因此要利用专项债券资金，加大重点项目和重大民生工程建设，着力回补经济社会发展的短板领域和薄弱环节。”前述西部省份地市债务办人士表示。

统筹国债、地方债发行

此次会议还指出，统筹把握国债、地方债发行，保持合理国库资金规模，保障基层落实退税减税降费政策和惠民生所需财力，防范债务风险。

根据预算报告，2022年新增地方债额度为4.37万亿元，国债额度为2.65万亿元。Wind 数据显示，截至3月30日，今年新增地方债发行规模1.5万亿元，完成全年额度的34%；国债净融资为0，意味着后续发行任务十分繁重。

因此，统筹国债、地方债发行主要是为了避免二者集中发行对流动性造成太大冲击，因此实践中某个时段一种债券发行多一些另一种债券发行少一些。比如2020年6-7月特别国债集中发行，地方债在此期间的发行规模大幅减少。

财政部国库司司长王小龙此前在2022年国债发行计划工作会议上表示，面对2022 年较为繁重的国债发行任务，财政部将继续保持稳定的品种期限结构和定期滚动的发行窗口，提前公布2022 年全年国债发行计划，合理引导市场预期。统筹国债、地方债发行，与国债承销团成员密切沟通，协同做好应债承销准备。积极协调相关部门，为国债发行提供流动性支持，保持市场资金面合理充裕。

从今年看，由于地方债很大可能在三季度前发完，四季度发行量很少，因此四季度国债发行规模将高于地方债，但二三季度国债发行仍会维持一定的规模。

此次国常会还表示，鼓励境外中长期资金购买国债，落实好相关税收优惠政策。金融系统要加强配合，保障国债有序发行，支持项目建设融资。

央行上海总部数据显示，截至2月末境外机构持有中国国债的规模2.48万亿元，相比上月下降400亿元。由于中美经济周期错位、货币政策分化，未来利差可能会进一步收窄，因此如何提升中国国债的吸引力尤为关键，落实好税收优惠政策一定程度上可以对冲美联储加息、美债上行的影响。

去年10月25日召开的国常会提出，要坚持扩大对外开放，发挥国内大市场的优势，加大吸引外资力度，鼓励更多外资通过债券市场参与国内发展。会议决定，将境外机构投资者投资境内债券市场取得的债券利息收入免征企业所得税和增值税政策的实施期限，延长至“十四五”末，即2025年底。

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