财政专户资金国库监管的难点及对策「财政资金管理使用情况自查报告」

财政专户是财政部门为保证专款专用而在商业银行开设的账户，是国库单一账户体系的一部分，资金规模大、名目多，长期合法游离于国库之外，直接影响到财政政策与货币政策的有效调控。

财政专户管理现状

以新疆阿勒泰地区为例，截至2014年末，该地区财政专户共计86个，资金余额21.23亿元。专户类型包括专项支出、社保基金、非税收入和其他，大多是依据国务院、财政部、自治区人民政府或当地政府文件而开立。从资金性质看，有基本建设、工资统发、政府采购、粮食直补、粮食风险、非税专户、医疗保险、退耕还林、涉农补贴等账户。

资金规模大，成为金融机构竞争的优质资源。与企业和个人存款相比，财政资金具有相对稳定、存量较大的特点，成为各金融机构主攻营销对象。

资金分散、多头开户现象普遍存在。财政部门为协调平衡各金融机构关系，普遍存在利益均分、同一性质资金多头开户现象，账户设置重复分散，收支信息反馈迟缓。

资金沉淀，运行效率低下。大量财政专项资金长时间滞留专户，资金运行效率低下，宏观调控作用难以发挥。

国库监督难点及存在的问题

制度不衔接，国库对财政专户开户监督缺乏依据。依据中国人民银行行政许可有关规定，实施银行结算账户管理的部门为人民银行支付结算部门。实际操作中，财政资金专户涉及种类多、政策性强，仅靠支付结算管理部门难以有效审核。《国家金库条例》宽泛规定国库负有“监督财政专户开户”职责，但对开户主体的范围界定、开户依据的采信效力以及国库监管方式等缺乏明确规定，财政资金专户开设随意性大，主观性强，国库无法实施有效监管。

国库的监督职能难以发挥。《国家金库条例实施细则》规定，各级国库对财政库款支拨时，应审查凭证填写内容是否完整、用途是否符合规定。但国库部门在对财政专户划拨资金时，由于无法判断财政专户性质，对是否符合财政专项资金管理文件精神，资金用途是否合规等，无法进行有效监督，监督作用难以发挥。

虚增收支，不利于预算资金高效管理。各地财政将大量财政资金通过国库调拨至在商业银行开立的财政专户，再通过专户进行二次分配，形成实质上的“第二国库”。违规采取“以拨代支”方式，将财政国库资金调入财政专户，虚列财政支出现象严重。当实际用款进度慢于预算安排时，大量资金就滞留财政专户，造成国库统计数据与财政存在较大偏差，不利于财政资金的科学化管理。

增加资金拨付环节，专户资金处于监管“真空”状态。调查表明，财政部门普遍存在将预算资金从国库拨往财政专户，再分散拨往预算单位的情况，专户成为各级财政控制预算进程的工具，增加了资金拨付环节，降低了使用效率。同时，专户资金游离于国库之外，合法规避了国库监督，造成事实上的财政部门集预算编制与执行于一身，不利于财政资金的安全合规运行。

相关建议

完善《人民币银行结算账户管理办法》和财政资金专户管理制度。细化财政资金专户开立、使用、监督等方面的管理措施，进一步明确国库监督财政专户开立的职能，充分发挥国库部门熟悉财政管理制度的优势，切实提高人民银行办理行政许可的水平。

建立真正含义的国库单一账户，从促进国家信息化发展的战略高度，做好财税库银外部沟通，积极推动财政支出联网，实现信息实时交互，降低风险，提高效率，全面加快预算资金周转速度，构建高效、透明的公共预算收支体系。

盘活财政资金存量，促进货币政策和财政政策的紧密结合。将财政专户纳入国库管理，通过开展国库现金管理增加财政资金收益。结合货币供应量与财政有效支出的关系，在确保资金安全完整和财政支出需要的前提下，及时疏导和规范财政部门地方财政资金运作。

完善《预算法实施细则》，明确国库部门对财政专户资金的监督权。新《预算法》已于2015年1月1日起施行，虽明确规定国家实行集中收缴和集中支付制度，但由于实施细则还未修订，使《预算法》的实施面临一些问题。建议尽快完善《预算法实施细则》，明确人民银行国库部门对财政专户资金的监督管理职责，增强资金使用透明度，实现财政资金管理的科学化和规范化。