我国绿色债券的发展 问题及建议研究「绿色债券政策」

近年来，随着全球开始积极关注应对气候变化并促进绿色发展，各国纷纷出台了绿色金融支持体系，作为其中一项重要的绿色融资工具，绿色债券在全球范围内的发行量迅速增长。继2015年开始绿色发展的顶层设计后，我国绿色债券市场迎来了快速发展期，现已成为全球第二大绿色债券发行国，并形成了较为完备的绿色债券制度框架。但目前我国绿色债券市场发展仍存在一些问题，需要继续完善绿色债券标准，完善绿色债券相关监管机制，优化发行端的政策支持、加强产品优化与创新，进一步加大投资端支持力度、优化投资者结构及风险补偿机制。

绿色债券是我国实现绿色发展的重要金融支持

我国的绿色债券政策主要由“自上而下”推动形成。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，首次明确了建立绿色金融体系的顶层设计，并将发展绿色债券市场作为其中的一项重要内容，初步建立了我国绿色债券发展的顶层设计。2015年年末，人民银行、国家发改委相继发布《绿色债券支持项目目录（2015）》和《绿色债券发行指引》，明确了绿色债券支持项目范围，为中国绿色债券提供了可操作的政策框架。

自2016年开始，我国绿色债券市场迅速崛起，吸引了众多投资者。随着绿色债券市场快速发展，绿色债券界定标准逐渐统一，绿色债券的支持范围也在持续优化。为进一步规范国内绿色债券市场，引导更多资金支持绿色产业和项目，助力实现碳达峰、碳中和的国家目标，2021年4月，人民银行、发改委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，并于7月1日施行。该目录具有以下几个特点：

（一）统一了国内绿色项目界定标准。此前，不同部门对绿色债券的界定标准存在明显差异，也给绿色债券项目的实践操作带来一些困扰。最新的绿色债券目录统一了绿色项目的标准，为界定和遴选符合各类绿色债券支持、适用的绿色项目提供了明确的政策依据，便利了中国绿色债券市场的进一步发展。

（二）绿色项目界定标准与国际主流趋同。煤炭等化石能源在本质上仍属于高碳排放项目，国际主流绿色债券标准均未将其纳入支持范围。《绿色债券支持项目目录（2021年版）》不再将煤炭等化石能源清洁利用等项目纳入支持范围，并且采纳国际通行的“无重大损害”原则，使我国绿色债券标准更加规范、严格，逐渐与国际主流标准接轨。

（三）增加细化绿色债券支持项目目录。与此前的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》相比，新版本增加了有关绿色农业、绿色建筑、可持续建筑、水资源节约和非常规水资源利用等新时期国家重点发展的绿色产业领域类别，由原来的38项三级目录细化到现在的204项四级目录，项目说明更加细致、严谨，对绿色债券的评估认证做了详细介绍，有利于绿色债券市场的进一步规范发展。

（四）为我国绿色债券发展提供了稳定框架和灵活空间。新版本的二级和三级目录与国际主流分类标准基本一致，有助于境内外主体更好地识别、查询和投资我国绿色债券。此外，随着经济社会、国家战略和国际合作的发展，还可在二级和三级目录中增加新的分类层次，进而拓展我国绿色债券的支持领域。

绿色债券推动了债券市场的发展和结构调整

在不断完善的绿色债券政策支持下，我国绿色债券市场虽起步较晚、但发展较快，截至目前，我国绿色债券发行场所覆盖境内外，发行量稳步上升，已成为全球第二大绿色债券发行国。2016年以来，我国绿色债券市场的发展具有以下特征：

（一）外币绿色债券占比逐步上升，发行场所覆盖境内外。当前，以人民币计值的绿色债券占绝大部分比重，以外币计值的绿色债券占比仍然较小，但总体趋于上升状态。我国在2016年发行的绿色债券全部以人民币计值，从2017年开始逐渐加入新加坡元、美元、港币及欧元等币种，2021年1至6月，已发行31.5亿美元、8亿欧元的绿色债券，外币绿色债券发行规模已接近2020年全年水平。

我国绿色债券的发行场所覆盖境内外，境内以银行间债券市场、上海证券交易所及深圳证券交易所为主，境外以香港联交所、新加坡证券交易所为主。2016年以来，境内绿色债券发行额度中，73.6%通过银行间债券市场发行，26.4%通过上交所、深交所发行；境外发行场所中，2016年至2021年6月，境内发行主体在香港联交所累计发行106亿港币、104.4亿美元、13亿欧元及35亿元人民币的绿色债券，在新加坡证交所累计发行28.3亿美元及5亿新加坡元的绿色债券，在台湾OTC（场外交易市场）市场累计发行6.75亿美元的绿色债券。

（二）发行品种结构逐步均衡，发行期限以中短期为主，发行利率不具有明显优势。从发行品种看，我国绿色债券发行品种不断丰富，基本涵盖我国债券市场主流品种，并逐渐向多元化、均衡化转变。2016年以来，绿色金融债占比逐步下降，从2016年的74.8%下降至2021年上半年的16.3%；绿色公司债及绿色企业债的占比持续上升，分别从2016年不足10%的占比上升至2020年的33.0%和21.5%；绿色中期票据、资产支持证券、短期融资券的占比也逐渐上升，绿色中期票据在今年上半年占比达27.3%，成为第一大绿色券种，绿色短期融资券也实现了从零到12.7%的突破。整体来看，绿色债券发行品种结构更趋均衡。

从发行期限看，绿色债券以中短期品种为主，5年期以下债券占了近几年发行总规模的86.4%。具体说，1至3年期绿色债券占比为53.3%，3至5年期绿色债券占比26.8%，5至10年期占比为10.9%，1年期以内占比6.3%，10年期以上占比2.7%。

然而，绿色债券的发行利率并不具有明显优势。通过对比具有相同发行日期、发行期限、企业性质、债券类别、债券评级的绿色债券与普通债券，在2016年至2021年6月期间，绿色债券的平均发行利率与普通债券相比低了23BP，但若加上绿色债券发行过程中的审查、评估认证等费用，我国绿色债券的发行利率并没有明显优势。

（三）绿色债券发行主体集中于经济较发达地区，主体信用评级较高，企业属性以国有企业为主，行业主要集中在金融、工业、公用事业。2016年至2021年6月，人民币绿色债券发行主体主要集中在北京、福建、上海、广东、江苏、浙江等经济较发达地区，这六大省市合计发行量占比达69.1%。其中，北京市发行的绿色债券额度位居第一，占比达29.5%；福建、上海发行的绿色债券额度位居第二、第三，占比为10.6%和9.4%。

从已知债券发行时的主体评级来看，2016年以来，绿色债券主体评级以AAA级为主。2016年至2021年，AAA级发行主体的绿色债券发行金额占所有绿色债券发行额的比例分别为96.2%、76.8%、82.0%、76.5%、57.1%、84.9%。从累计发行金额来看，AAA级发行主体占比为79.1%，AA 级发行主体占比为10.3%，AA级发行主体占比为9.5%，AA级以下发行主体占比为1.0%。

地方国有企业和中央国有企业发行占比最高，长期以来一直占据绿色债券发行量的90%左右。2016年至2021年6月，前三大行业合计占比93.4%，依次为金融业、工业、公用事业。其中，金融业发行额度占比呈现下降的趋势，工业、公用事业的占比近些年出现上升，表明我国绿色债券项目逐渐投向工业及公用事业领域。

（四）绿色认证占比略有回升，境外发行绿色债券多为免税。2016年至2021年6月，我国债券市场发行的绿色债券共13989.61亿元，其中经第三方机构评估认证的绿色债券达8954.42亿元、占比64.0%。经第三方评估认证的绿色债券占比在2016、2017年均超过70%，之后占比有所下降，但在今年又开始回升，2021年上半年已有60%的绿色债券获得第三方评估认证。截至2021年6月末，我国债券市场已有超过20家第三方机构对绿色债券开展评估认证，主要包括会计师事务所、专业咨询机构、信用评级机构等，排名前三的绿色债券认证机构为安永华明、联合赤道、德勤华永，三者合计认证金额占人民币绿色债券发行总额的57.6%。

2016年至2021年6月，我国共有49只绿色债券在境外发行，除台湾OTC市场发行的3只绿色债券未获得免税，其他在境外发行的债券均为免税债券。目前，在我国境内发行的人民币绿色债券尚无免税债券，绿色债券境内发行免税的政策支持力度亟需加大。

（五）绿色债券的成交量及存量规模稳步增长。近几年，人民币绿色债券成交金额逐步上升。2017年至2021年，人民币绿色债券成交额同比增速分别为31.1%、94.0%、31.0%、3.2%、14.8%，除2020年受新冠肺炎疫情影响增速有所放缓，其他年份都保持了稳步增长势头。在现券交易金额中，银行间债券市场的成交量占据了现券交易总额的90%以上。

随着发行量的快速增加，人民币绿色债券的存量规模也出现了较快增长。2016年至2021年6月，人民币绿色债券存量规模由2560.2亿元升至10443.6亿元，相关市场存量规模已突破万亿元大关。

我国绿色债券市场发展仍然存在的问题

虽然我国绿色债券市场近几年实现了快速发展，但仍存在一些需要解决的问题：

（一）国内外绿色债券标准仍存差异。《绿色债券支持项目目录（2021年版）》实现了国内绿色债券市场在支持项目和领域上的统一，有利于推动我国绿色债券标准统一并逐步与国际接轨。但由于各国国情及政策重点的不同，中外绿色分类标准仍存在不少差异。如在募集资金投向方面，国际绿色债券募集资金投向一般公司用途的标准至多为5%，而目前国内相关标准仍然较高，比如，绿色企业债和绿色公司债用于一般用途的资金占比分别高达50%、30%。国内外标准的差异不仅导致国内外绿色债券的相互认定存在难度，也加大了绿色债券的跨境投资和交易成本。

（二）绿色债券监管机制尚待完善。一是第三方评估认证机构行为有待规范。虽然2017年央行、证监会已发布《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》，但是并未明确具体操作细则，导致第三方评估认证业务没有统一的标准，并且各个机构的质量参差不齐，亟须规范第三方评估机构的认证流程和认证标准，以提高认证机构公信力。二是信息披露机制尚不完备。目前，我国绿色金融债、绿色债务融资工具分别按照季、半年披露募集资金使用情况，且仅有绿色金融债的存续期信息披露模板，其他绿色债券品种信息披露尚需进一步明确。不同品种的绿色债券在存续期内的信息披露的频率和内容存在差异，增加了投资者获取债券相关信息的难度，不利于吸引投资者。

（三）绿色债券发行端面临诸多挑战。一是绿色债券发行成本不具明显优势。正如前述，我国绿色债券的发行利率虽然略低于普通债券，但加上绿色债券评估认证等要求，会加大绿色债券的发行成本，降低绿色债券的发行意愿。二是绿色债券期限错配。由于许多绿色产业和项目具有回报率偏低、投资期限长等特征，决定了绿色债券的发行期限偏向于中长期。但是从当前的实际来看，我国绿色债券的平均发行期限仍然较短，以5年期以下绿色债券为主，国际市场发行的则多集中在5至10年期。三是绿色债券发行多样化有待提高。比如，绿色债券发行主体以高等级国有企业为主，民营企业发行规模较少；我国目前已经有绿色地方政府专项债发行，但发行数量和规模仍较少；绿色国债尚未发行，能够服务于“一带一路”沿线国家的相关绿色债券产品仍较为有限。

（四）绿色债券投资端的市场需求还未得到释放。一是绿色投资理念尚需加强。目前我国绿色债券发行规模已位于全球第二，但我国尚未建立起社会责任投资者的制度，境内投资者对绿色投资的了解仍较为有限，导致机构投资者参与绿色债券的热情并不高。二是免税、减税等政策支持力度尚需加大。为了吸引投资者投资绿色债券，在境外发行的绿色债券大都有免税政策，而我国尚未出台针对绿色债券投资者的免税及减税政策。三是境外资本对我国绿色债券持有量较低。当前，境外投资者已 通过多渠道购买持有我国债券，但其购买的品种主要集中在国债、政策性银行债，其所持我国绿色债券的比例仍然较低，绿色债券的投资者类型仍有待进一步丰富。

绿色债券市场稳健发展的建议

为了更好地促进我国绿色债券的发展，不妨进一步做出如下几个方面的调整：

（一）继续完善绿色债券标准，推进国内绿色债券标准与国际主流相一致。国内外对绿色债券标准仍存差异，对绿色债券的认定、投资、交易等带来了不便。鉴此，应推进绿色债券标准的国际互认，不断弥合中国和国际绿色标准之间的差异。同时，积极参与国际标准和评定规则的制定，持续增强我国在绿色债券市场的影响力，并提升与全球融合的广度和深度。

（二）完善绿色债券相关监管机制。一是总结并吸取国际绿色发展经验，加强我国绿色发展的制度框架建设和交易框架设计，推动微观层面基于绿色、社会责任和治理承诺机制形成，加速我国绿色资产的交易、更新与管理，在管制—标准—激励方面形成更多政策框架支持。二是规范第三方评估认证机构的行为。推动形成一致、透明的认证标准及认证流程，督导第三方机构严格执行，以提升其评估认证结果的专业性和公信力，进而培养一批有国际视野的本土认证机构。三是建立强制性的信息披露制度。加强绿色债券募集资金用途管理，建立完备、透明的绿色债券信息披露的框架,统一信息披露的频率、内容等具体要求，监管机构对信息披露情况进行定期核查。

（三）进一步优化发行端的政策支持，加强产品优化与创新。一是持续加大绿色债券发行的财政支持力度。加大对绿色债券发行主体的激励措施，积极促进绿色债券发行过程中财政补贴政策的落地执行，鼓励募集资金投向绿色项目的发行主体贴标发行，优化绿色债券的识别和统计，便利绿色债券市场管理。二是增加绿色债券产品供给。完善多元利益相关者驱动的绿色金融生态环境，为该生态系统提供社会责任债券、碳金融等更为多样化的绿色金融产品及投资机遇；可尝试发行绿色国债，推动国内绿色债券市场基准价格的建立；优化绿色地方政府专项债，通过优化项目收益分配机制等多种方式，扩大绿色债券产品的市场份额；加大对“碳中和债”的支持力度，鼓励高碳企业向低碳化转型，积极践行绿色发展理念。三是引入更多国际机构发行绿色熊猫债，鼓励更多国际机构进入我国市场发行绿色债券。

（四）进一步加大投资端支持力度，优化投资者结构及风险补偿机制。一是加强绿色投资者网络建设。培养投资者的绿色投资理念，推动建立社会责任投资者制度，引导树立绿色投资意识，积极践行ESG（环境、社会和治理）投资理念，提高市场对绿色债券的关注度以及对绿色债券的接受认可程度。二是健全绿色债券的风险分担补偿机制。针对垃圾焚烧发电、固废处理等项目投资周期长、投资风险高的绿色项目，可通过建立绿色基金的方式完善其风险补偿机制；对较低评级民营企业，可通过外部增信如绿色担保、绿色保险等提升绿色资产价值，吸引更多投资者；在绿色金融试验区可试点免税、减税等政策，提高绿色债券的市场需求。三是推动绿色债券指数纳入国际指数。在现有绿色债券指数基础上开发创新更多的绿色债券指数，并培育具有市场影响力的绿色债券指数。未来，可优化并推动国内绿色债券指数纳入国际主流指数，扩大同国际交易所的合作与信息共享，吸引更多国际投资者了解并进入中国绿色债券市场，推动绿色债券市场的进一步开放。

（作者刘康为中国工商银行金融市场部副研究员，国家金融与发展实验室特聘高级研究员；韩梦彬为国家金融与发展实验室研究员）

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