财政政策预判「财政政策的影响」

记者 樊旭

2021年，积极的财政政策并不积极，收支格局呈现明显的超收少支、节奏后置的特点。但在需求收缩、供给冲击以及预期转弱的三重压力之下，财政政策明年将真正地积极发力，托底经济稳增长。

界面新闻采集的12家机构观点显示，明年预算赤字率至少在3%或以上，很可能和今年的3.2%持平；新增地方政府专项债规模在3万亿-3.65万亿元间，不超过今年3.65万亿元的水平。

此外，分析师指出，在“房住不炒”和监管趋严的背景下，2022年房地产市场预计将持续低迷，占据地方财政“半壁江山”的政府性基金收入或跌入负增长。

赤字率可能继续突破3%

2020年为应对新冠疫情冲击，我国赤字率首次突破3%，达到3.6%。2021年，赤字率回落至3.2%，但仍高于所谓的3%的“国际安全线”。分析师认为，明年赤字率保持相对宽松的主要原因在于经济稳增长压力加大，财政需要进一步发力。

申银万国证券研究所首席经济学家杨成长认为2022年赤字率与今年持平的可能性较大。他对界面新闻表示，在资金走向上，考虑到经济增长压力，财政对基建领域的支持力度将加大。

“要有钱早点花。”杨成长说，“（今年）下半年经济回落得那么快，政策没有打提前量，明年财政要强调早点支出。”

平安证券也认为明年赤字率可能与今年持平，因为房地产投资和出口大概率将步入下行周期，实体经济对财政资金保就业、保民生、保市场主体的诉求会更高。

据平安证券研究，仅房地产和建筑业从业人员在全部就业人员中的占比就接近两成，当前这两个产业链从业人员面临较高的失业风险，需要公共财政加大在保市场主体、稳定就业和基本民生上的支出。

此外，分析师表示，即便明年预算赤字率低于今年，但考虑到今年财政支出的“盈余”资金结转至下一年使用，也会放大明年财政发力的空间。

财政部数据显示，截至11月末，一般公共预算支出仅完成计划的85.5%，预算支出中还有36196亿元没有用完。

新增专项债额度或略有下降

除了一般公共预算支出，近年来专项债成为财政政策的另一大工具。分析师认为，出于防风险的考虑，专项债新增规模有必要下降，但面对经济下行压力，政策需要在稳增长和防风险之间寻求平衡。因此，新增专项债额度不会过于萎缩，可能超过3万亿元，但达不到今年的3.65万亿元。

财政部数据显示，截至10月末，全国地方政府债务余额296549亿元，其中，一般债务137549亿元，专项债务159000亿元。2019年同期，全国地方政府债务余额213800亿元，其中，一般债务119235亿元，专项债务94565亿元。可见，过去两年地方专项债的扩张是债务增长的主要原因，而且专项债借新还旧的比例很高。

随着专项债规模越来越大，实操层面问题也频频暴露。为解决专项债乱象，去年至今，财政部陆续出台了多个加强专项债监管的政策，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，并强调绩效评价将影响后续新增专项债的分配比例。12月底，审计署针对专项债重发行轻管理的问题进行通报，财政部随后表示，从明年起建立专项债券支出进度通报预警制度。

分析人士建议，通过适度增加地方政府一般债券来降低专项债额度，以便更好地反映风险。

地方政府一般债券是指地方为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。而专项债券则是地方为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。前者计入赤字，后者则不计入赤字。

粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒表示，目前地方政府专项债余额已经超过一般债余额，且因为专项债的项目收益持续下降，最终仍需要财政资金偿还，成为事实上的一般债，有必要实事求是地通过一般债让风险显性化，将专项债部分额度转化为一般债额度纳入赤字。

8月，财政部在答复某地方人大会议意见时称，将考虑“进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例”的建议，在分配以后年度新增地方政府债务限额时积极予以考虑。

平安证券认为，最快2022年起地方债额度将从专项债向一般债挪腾，在更好管控地方债务风险的同时，提高资金使用效率。

为财政政策提升效能，保障支出强度，12月中旬，财政部按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求，已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。

财政部副部长许宏才强调，明年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快——“早”是适当加快发行进度，尽快形成实物工作量；“准”是发行进度要和资金使用进度相匹配，适当提高发行频次，优化发行安排，避免债券资金闲置；“快”是督促主管部门和项目单位加快债券资金使用进度，提高资金使用效益。

关于2022年专项债支持的重点方向，财政部也给出了答案。预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超12月16日在新闻发布会上表示，明年专项债将突出三个“聚焦”：聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目；聚焦重点方向，重点用于交通、能源等九大方向；聚焦重点项目。

政府性基金收入可能负增长

分析人士指出，除了防范地方政府债务风险的考量，明年土地出让收入的下行趋势确定性较大，也是掣肘专项债规模大幅扩张的限制之一。

土地出让收入是专项债还本付息的最重要资金来源，但在房地产市场“降温”的背景下，有分析人士指出，明年以土地出让金为主的政府性基金收入可能出现负增长。

今年以来，前所未有的房地产调控力度给这个行业长期实行的“高周转、高杠杆”的运作模式画上句号。在房企融资环境偏紧以及销售承压的背景下，下半年土地市场流拍率明显上升，导致地方国有土地使用权出让收入受到影响。

今年前11月，地方国有土地使用权出让收入同比仅增长3.8%，增幅较去年同期大降9.1个百分点。受“卖地”的拖累，1-11月，全国政府性基金收入同比增长5.4%，增幅比去年同期收窄1.3个百分点。

广发证券宏观分析师吴棋滢预计，2022年土地出让收入规模约为5.5万亿至6万亿元，对应全年增速-35%，同比少增3万亿元。

“因这一轮监管的长效机制、市场投资者以及购房者的反应钝性，加之‘地产销售—土地市场’这一传导链条受企业现金流影响被拉长，下行周期大概也将进一步被延长。”她表示。

罗志恒也认为，明年政府性基金收入大概率陷入负增长。他指出，销售疲软加上融资收缩，房企拿地能力和意愿下降，导致土地出让收入大幅减少。虽然近期稳地产政策频出，但“房住不炒”的政策框架并没有实质性变化，政策边际松绑，并不意味着政策转向，明年土地出让收入将继续承压。

根据易居房地产研究院的最新研究报告，地产开发商对后市预期不太乐观，预计2022年全国开发企业土地购置面积和房屋新开工面积同比增速均下降8%左右，全国房地产开发投资同比增速预计接近零增长，创本世纪以来最低增速。

中信建投证券认为，今明两年地方政府有可能被迫开始进入开源节流的财政收支转型期，统筹收支以平衡地方财力和基建投资，通过城市更新和旧城改造拓展多渠道收益模式，主动扩充土地出让金的收入来源。