政府债务风险分析报告「2018政府地方债务率」

主要内容

我国地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务。隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务，但是政府出于公共利益或者道义等，将来可能变成的债务。最近中央和国务院下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》，更是说明中央对化解地方隐性债务已经开始具体部署。防范和化解地方隐性债务风险，将成为未来政府工作的重心。

（1）整体上来看，我国地方政府显性债务处于可控的范围内，地方政府负债率与债务率离公认安全范围仍有一定距离。

（2）不同省份地方政府债务风险出现分化，个别地区风险较高。西部经济欠发达地区，以及中部融资比较激进地区，债务负担较高，风险需要特别关注。

（4）我国地方政府隐性债务风险不容乐观，需要重点防控，以积极化解隐性债务风险。

（5）随着监管政策的边际放松，融资平台再融资能力会增强，债务压力将会减轻，从而缓解地方政府隐性债务风险。

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正文

一、我国地方政府债务概况

2015年以前，我国《预算法》并没有赋予地方政府举债权力。为了满足庞大的资本性支出，地方政府只能借道融资平台公司、事业单位等非正规渠道为地方基础设施建设融资，地方政府一直是以隐性债务形式存在的。

2014年9月以来，新《预算法》修订放开地方政府发行债券。随后，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）以及随后财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）对地方政府债务新老划断，并对于2014年之前发生的债务进行甄别，从而我国地方政府举债融资机制得以确立，地方政府债券成为地方政府唯一的举债途径，自此地方政府债务从2015年开始进入了一个全新的规范阶段。

当前我国地方政府显性债务主要包括三部分：一是43号文之后，财政部351号文对2014年12月31日之前政府性债务甄别后的债务，确认截止2014年末全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元。财政部对2015年之前政府债务甄别后的债务，通过过去3年时间发行地方政府债券形式来置换。这也是官方正式承认的地方政府债务。二是2009年-2014年财政部代发的地方政府债券，规模为1.6万亿。三是2015年新预算法实施后地方政府自主发行地方政府债券所形成的债务。2015年以来我国地方政府债券迅速发展，到2017年底，地方政府债券超过了政策性金融债，成为我国债券市场第一大债券品种。2015年到2018年前三季度，我国地方政府债券发行金额分别为38,350.62亿元、38,350.62亿元、60,458.40亿元、43,580.94亿元和37,993.83亿元，发行只数分别为1035只、1159只、1134只和794只。

根据财政部公布的数据，截至2017年底，地方债务余额164706亿，其中，以债券形式存在的地方债务为147448亿，以非政府债券形式存在的地方债务17258亿。截至2018年9月末，全国地方政府债务余额182592亿元，其中，以债券形式存在的地方债务为180027亿元，非政府债券形式存量政府债务2565亿元。总体来看，43号文的发布以及《预算法》的修订实施，使得地方政府直接债务得到了显著控制，总体规模也控制在全国人大批准的限额之内。无论从负债率还是债务率来看，整体都处于可控的范围内。截止2017年底，地方政府负债率（债务规模/GDP）为19.91％，债务率（债务规模/综合财力）为71.26％，相比2016年有所下降。

随着中央对地方政府直接债务风险的防范、化解，直接债务风险得到了控制。但是隐性债务这块，这几年却仍然在继续增长，中央对地方政府债务风险的防范重心，已经从直接债务转向隐性债务。最近传《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》已经成文落地。从财政部部长此前在媒体中透露的口径来看，坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务将是未来的重点任务。

地方隐性债务从法律层面上来讲不属于地方政府债务，但是考虑到我国特殊的国情和政治体制，一旦这些债务不能偿还将会转嫁给地方政府，最终也会由地方政府承担大部分支付责任。关于地方隐性债务，目前还没有一个明确的界定，也没有一个官方的数据。我国目前地方隐性债务形成来源主要包括融资平台因承担公益性项目举借的债务、通过不合规操作（如担保、出具承诺函）发生的或有债务、通过假PPP、包装成政府购买等变相举债而产生的债务，其中，地方隐性债务最大一块就是融资平台债务。从目前城投债的情况来看，城投债的余额大概是7.42万亿，根据我们的统计，债券融资占融资平台债务的比重大概为25％，这样的话，融资平台的债务余额大概在30万亿左右。如果再考虑没有发行债券的融资平台的债务，融资平台的债务规模就远不止30万亿了，与市场上一些专家、学者普遍认为我国地方隐性债务介于30-50万之间，基本吻合。如果将这些隐性债务纳入我国债务率的计算，将会极大地提升我国地方政府债务率水平。

截止2017年末，地方政府债务余额最高的省份为江苏，金额为12026.28亿元，其次为山东，金额为10196.85亿元，再者为浙江，金额为9239.09亿元。地方政府债务余额最小的省份为西藏，金额为98.64亿元，其次为宁夏，金额为1226.26亿元，再者为青海，金额为1512.57亿元。

从2017年末债务余额相对于2014年末债务余额增长幅度来看，增幅最高的省份为天津，增幅为37.04％，其次为甘肃，增幅为33.42％，再者为山西，增幅为32.11％。而北京、上海、贵州、辽宁增幅为负，其中，北京负增长39.22％，出现大幅下降，上海负增长19.24％，贵州、辽宁分别负增长1.59％、1.90％。

截止2017年末，2017年债务余额与当年公共财政收入的比值最高的省份是青海，为614.52％、其次为贵州，为533.40％，内蒙古为365.00％。最低的省份为西藏，为53.08％，其次为北京，为70.67％，再者为上海，为71.39％。

相较2014年债务余额与当年公共财政收入的比值，2017年债务余额与当年公共财政收入的比值上升幅度最大的省份为青海，上升幅度为145.71％，其次为辽宁，上升幅度为84.64％，再者为内蒙古，上升幅度为68.07％。广西、江西、安徽等14个省份比值有所下降，其中，贵州下降108.62个百分点，下降幅度最大，其次为北京，下降87个百分点，再者为上海，下降56个百分点。

如果考虑到隐性债务，天津、北京、江苏、重庆、贵州、湖南较高。就已发债城投公司的有息债务与地方综合财力之比，这些省份已经达到或者超过200％，隐性债务风险不容小视。

地方政府限额和实际债务余额之间差额反映的是地方政府的举债空间，也反映地方政府再融资弹性。对于那些资金紧张或者融资渠道有限的省份，对地方政府债券融资需求较大，就会充分利用政府债券进行融资，导致其债务余额接近国务院规定的地方政府限额。而对于资金压力较小，或者融资渠道丰富的省份，对地方政府债券融资需求较小，其未来融资空间较大。从2017年的情况来看，天津、西藏、海南、山西、宁夏等省份绝对融资空间较小，北京、上海、河南、广东、浙江等省份的绝对融资空间较大。从相对举债空间（举债空间/债务限额）来看，天津、内蒙古、湖南等省份2017年举债空间十分有限，再融资弹性较小，也在一定程度上反映其债务压力较大。而北京、上海、河南等省份未来的融资空间较大，再融资空间弹性较大，未来的债务压力也较轻。

整体上来看，我国地方政府债务处于可控的范围内，地方政府负债率与债务率离公认安全范围仍有一定距离。十九大、全国金融工作会议、中央经济工作会议频频将金融服务实体经济、防控金融风险、守住不发生系统性金融风险的底线划为重点。考虑到我国长期以来一直采取的稳定压倒一切政策，地方政府债务爆发系统性风险的概率较小。总体来说，我国经济增长速度较快，地方政府债务管理也日益完善，地方政府债务风险整体可控。

需要注意的是，各个省份地方政府债务风险出现了分化，西部经济欠发达地区，以及中部融资比较激进地区，债务负担较高，风险还是需要特别关注的。青海、内蒙古、辽宁等地债务余额与公共财政收入之比过高，均超过了三倍以上，同时，这些地方2017年债务余额与公共财政收入之比仍然在不断上升，增幅超过了60％以上，反映这些地方偿债能力偏弱，且地方政府债务并没有得到较好的控制，地方债务风险偏高。而北京、上海、广东等地2017年债务余额均未超过当年公共财政收入，同时，2017年债务余额与公共财政收入的比值也较2014年有所下降，反映出这些地方偿债能力较强，且地方政府债务控制得当。

我国地方政府举借债务的用途方向主要是基础设施建设等领域，是用于资本性支出，这与很多国家的政府将举债资金用于消费性支出不一样，因而，这些基础设施建设有利于促进当地经济发展和提高企业竞争力，是与债务相对应的优质资产，因而，对地方政府债务形成了有力的偿债保障。

当前我国地方政府隐性债务规模巨大而且增长快速，一旦地方隐性债务风险暴露，可能会发生羊群效应，不仅给地方经济带来严重的负面影响，而且会危及到我国金融系统的稳健运行，产生系统性风险。因而，对于地方隐性债务，需要重点防控，以积极化解地方政府隐性债务风险。

2016年以来监管机构推出一系列强监管政策，推动了金融体系内部加速降杠杆进程，导致信用债投资需求和风险偏好降低，债券发行、委托贷款、信托贷款、理财资金、基金、私募债都明显收紧，融资平台再融资难度空前加大。这也使得2018年上半年融资平台风险事件明显增加，城投信仰受到进一步考验。7月23日的国务院常务会以及7月31日的中共中央政治局会议明确，要保障融资平台公司合理融资需求，加大基础设施领域补短板的力度。未来融资平台的融资环境得到边际放松，再融资方面会较之前明显好转，有望减轻融资平台的债务压力，从而减缓地方政府隐性债务风险。

本文源自鹏元资信

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