关于进一步做好地方债发行「对地方债余额管理」

地方政府债券（下称地方债）是目前债券市场第一大品种，余额逼近26万亿元，为了规范地方债发行管理，保护投资者合法权益，财政部出了新规。

12月18日，财政部公布了《地方政府债券发行管理办法》（下称《办法》），全文3800多字从地方债发行额度和期限、信用评级和信息披露、债券发行和托管等方面，对地方债发行管理进行全面规范。《办法》自2021年1月1日施行。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，《办法》是对2015年地方政府一般债券和专项债券发行管理暂行办法的升级和完善，最大的亮点是加强地方政府债券发行的市场约束，提高地方政府债券资金使用效益。

中国社会科学院大学经济学院吉富星教授告诉第一财经 ，从2015年一般债、专项债暂行管理办法到2020年的地方债管理办法，反映了地方债券从探索起步到规范成熟的变迁历程。此次管理办法在以往暂行办法基础上，结合近年来的债券发行管理的实践、政策和当前的新形势，进行了更加系统化、具体化的约定，为债券发行管理提供了规范性、实操性的指引。

为了控制地方政府债务风险，我国对地方债实行限额管理，为地方举债设置“天花板”。

此次《办法》重申了地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券，并进一步细化了“新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限”。

为了避免债券发行期限错配风险，财政部要求，地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。

《办法》称，地方财政部门应当均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。

毛捷表示，一些地方专项债项目发行存在期限错配，有的地方担心发债期限过长影响发行成功，会采取发行三年等短期债券。有的地方相反，项目期限短，却发行长期债券。对这些情况，财政部强调了地方要合理确定专项债期限，并允许同一项目周期内以接续发行的方式进行融资，比如10年期项目可以用接续方式发行3年、4年、3年期，提高专项债券发行灵活度，也可以避免专项债券资金“趴在账上”，提高债券资金使用效率。

财政部国库支付中心副主任许京花近日公开表示，下一步扎实推进地方债发行机制改革。这就包括加强发行项目评估，完善信息披露和信用评级，促进形成市场化融资约束机制；规范承销团组建和管理，促进承销团成员权利义务匹配等。

这些改革方向也在《办法》中得以体现。

地方政府发债需要评级机构进行评级，对各期限地方政府债券进行综合性评价，这是建立地方政府公共融资的市场化约束和风险分担机制的重要基石。不过近些年地方政府债券均被评为AAA最高信用等级，评级结果不能真实反映地方政府之间的信用级别差。

此次《办法》要求，信用评级机构应当按照独立、客观、公正和审慎性原则开展信用评级工作，严格遵守信用评级业管理有关办法、地方政府债券信用评级有关规定和行业自律规范，及时发布信用评级报告。

毛捷表示，目前的地方政府债券评级反映不出地区之间和项目之间的风险差异，这也反映出地方债评级市场不够市场化，需要评级机构给出一个客观科学全面的债券评估结果。

在地方债信息公开方面，《办法》重申了此前地方债信息披露有关规定相关要求。《办法》还对地方债承销等方式发行进行规范。

比如，地方财政部门采用承销方式发行地方政府债券，应当与主承销商协商确定承销规则，明确承销方式和募集原则等。地方财政部门与主承销商协商确定利率（价格）区间，各承销商在规定时间内报送申购利率（价格）和数量意愿，按事先确定的定价和配售规则确定最终发行利率（价格）和各承销商债券承销额。