地方专项债如何使用「改革红利」

作者：中国邮政储蓄银行总行发展部研究员 娄飞鹏

近日,中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称《通知》),从支持做好地方政府专项债券(以下简称“地方专项债”)项目融资工作,进一步完善地方专项债管理及配套措施,依法合规推进重大项目融资等方面,提出了相关要求,并明确了政策措施。这对防范化解地方政府隐性债务风险、打好防范化解重大风险攻坚战,推动财政政策加力提效、加大逆周期调节力度,稳定经济增长,具有重大意义。

基础设施建设具有对冲经济下行压力和补短板的双重作用,地方专项债能为其起到“资金保障”作用

目前,我国地方政府债券包括一般债券和专项债券。

按照《预算法》的规定,地方政府融资的唯一合法形式就是发行债券,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确,地方政府债券包括一般债券和专项债券。

虽然地方政府一般债券和专项债券都属于地方政府债券,发行和偿还主体都是地方政府,都实行限额管理,但二者也存在明显的区别。具体表现在:一般债券筹集的资金,投入没有收益的公益性项目,以一般公共预算收入偿还,收支纳入一般公共预算管理,评级对象是地方政府,这类债券在一度暂停后于2009年重新开始发行；专项债券筹集的资金,投入有一定收益的公益性项目,以对应的政府性基金或专项收入偿还,收支纳入政府性基金预算或专项收入管理,评级对象是项目,2015年首次发行。另外,专项债券包括项目收益与融资自求平衡类的债券,又被称为“市政项目收益债”,这类债券与普通专项债券的区别是,所筹集的资金,专项用于对应项目,实行分类管理。

此次《通知》的出台,有着深刻的国内国际背景。我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段,经济发展具有足够的韧性、巨大的潜力,长期向好的趋势没有改变。然而,短期来看,国际经济形势的不利变化,加大了我国经济发展的输入性风险,国内经济存在下行压力。增加有效投资,稳定总需求,加大逆周期调节以稳定经济增长,就显得尤为重要。在国内推进结构性去杠杆,防范化解地方政府隐性债务风险的过程中,也出现了基础设施建设项目资本金不足等问题。

基础设施建设投资增速较低,不利于充分发挥基础设施建设投资在经济增长中的对冲作用,也不利于基础设施领域补短板。在这种情况下,就有必要丰富基础设施建设的投融资机制,让基础设施建设投资在稳定经济增长中发挥更大的作用。基础设施建设投资资金来源中,财政一般公共预算支出是一个重要来源,今年以来大规模实施减税降费,直接降低了政府的财政收入,财政政策进一步加力提效的空间受到影响。地方专项债纳入政府性基金预算管理,属于《预算法》认可的政府融资方式,不增加地方政府隐性债务。今年的政府工作报告中也提出,合理扩大专项债券使用范围。在这种情况下,有必要充分发挥地方专项债的功能,助推基础设施补短板并稳定经济增长。

地方专项债意在“开大前门、严堵后门”,在不新增地方政府隐性债务的前提下,通过稳投资进而稳增长

《通知》把“开大前门”和“严堵后门”协调起来,对做好地方专项债发行及项目配套融资工作,进行了全面安排部署,坚持用改革的办法着力解决实际问题,亮点措施不少。

“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。这一说法放松了债务性资金不得作为项目资本金的制度规定,同时也提出了具体条件,明确了具体范围。

“积极鼓励金融机构提供配套融资支持”。在合理明确金融支持专项债券项目标准的基础上,为金融机构按照商业化原则自主决策,在不新增地方政府隐性债务的前提下,融资支持符合标准的专项债券项目的合理融资需求,提供了政策支持。

“合理提高长期专项债券期限比例”。专项债券项目往往是长期投资项目,目前国内专项债券的发行期限较短,尤其是建设运营周期较长的项目,专项债券融入资金无法有效覆盖项目建设运营周期,中间再次发债融资等不仅增加成本,也不利于满足投资者投资长期债券的需求。如今年以来,新增专项债券中,3—5年期专项债券发行规模占比超过一半。

地方对《通知》及其重要意义,一定要有正确的理解认识,其重在通过稳投资从而实现稳增长的目的。

《通知》是在既有政策基础上的优化完善,重点是创新丰富逆周期调节方式,加大逆周期调节力度,仍然坚持结构性去杠杆的改革思路,并非是针对经济的“大水漫灌”式强刺激,更不是走通过基础设施建设刺激经济的老路。

一方面是建立正向的激励机制,对依法合规予以免责。《通知》明确要研究建立正向激励机制,并强调“既要强化责任意识,谁举债谁负责、谁融资谁负责,从严整治举债乱象,也要明确政策界限,允许合法合规融资行为,避免各方因担心被问责而不作为”。

另一方面,《通知》出台的创新措施也不是强刺激。虽然通知提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”,但也对专项债券作为项目资本金明确了具体条件,明确要避免层层嵌套、层层放大杠杆。再考虑到今年已发行的8500多亿元地方政府项目收益类专项债券中,土地储备和棚户区改造类专项债券占到近70%,可能作为项目资本金的收费公路和轨道交通类专项债券占比仅为7%左右,且这些项目的专项债券并非都能用作资本金,实际能够作为项目资本金的规模更小。因此,《通知》的相关规定有助于扩大基础设施建设资金来源,稳定基础设施建设投资,进而起到稳定经济增长的作用,但并没有“大水漫灌”式强刺激。

精准聚焦重点领域和重大项目,提高资金使用效率；科学选择专项债期限,避免资金断流产生“半拉子”工程；强化责任意识,做好风险管理

地方要科学用好《通知》的政策红利,既发挥专项债券增加有效投资的带动作用,又坚决守住防控风险的底线,保障经济健康可持续发展。

《通知》在创新提供政策空间的同时,也明确了不认定为地方政府隐性债务的情形等,旨在设定合规免责的政策边界,着力打消地方政府、金融机构合法合规行为的不必要顾虑。因而,地方政府和金融机构需要积极行动,在实际操作中做好相关工作:

第一,精准聚焦国家重点领域和重大项目,在合理合规的范围内用好专项债券工具,提高资金使用效率；第二,规范地方政府举债融资机制,明确金融支持标准,丰富市场化融资方式,地方政府加大向金融机构推介力度,积极引导金融机构为符合标准的项目提供配套融资支持；第三,坚持市场化发行专项债券,科学选择专项债券的期限,合理提高长期专项债券比例,让专项债券期限和项目期限相匹配,避免频繁发行债券增加成本,减少因为中间资金断流而导致“半拉子”工程出现；第四,对普通的专项债券,由于其并未强调项目自身收益与融资的自求平衡,需采取有效措施保障专项债券所筹集资金不会被挪用；第五,强化责任意识,做好风险管理,守好不新增地方政府隐性债务的底线,坚决守住防控风险的底线。