土地储备专项债券停发「财政专项债券使用存在的问题」

每经记者 张钟尹

每经编辑 陈星

近日，财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。此土地储备专项债券是首次发行。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入，或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

上海财经大学副教授郑春荣向《每日经济新闻》记者表示，《办法》的出台体现了财政部在地方政府债务管理上日益精细化，显示了在地方政府债务管理政策上的连贯性、一致性，财政部门对管理地方债越来越成熟，越来越深入。

省级政府把握发债“总闸门”

地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是为没有收益的公益性事业发展筹资，由一般公共预算收入偿还。后者是解决有一定收益的公益性事业发展的融资难题，由对应的政府性基金或专项收入来偿还。

郑春荣告诉《每日经济新闻》记者，专项债券在国外通常被称为“收益债券”，即政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等特定项目筹集资金，偿债资金都来源于投资项目的收益，而不是一般的财政收入。

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。比如，提供保障性安居工程用地，应对房价过快上涨、城市总体规划实施等，都需要一定的土地储备作保障。

2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。但目前公布的《办法》明确，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。

郑春荣告诉《每日经济新闻》记者，省级政府为土地储备专项债券的唯一发行主体，把握住发债的“总闸门”。

那么，土地储备专项债券如何使用？如何偿还？

新规实施后，土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

《办法》还明确土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

郑春荣认为，“这体现了专项债券的本质，以项目收益来偿还债务本息。”不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。

发行专项债券有利于防范风险

多位接受记者采访的专家表示，发行土地储备专项债券对于规范地方政府举债行为、防范风险具有重大意义。

财政部相关负责人表示，在严格执行公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，发行土地储备专项债券强化了债务管理的约束机制。过去发行的专项债券可以说一大笔钱对应了很多项目，现在，每一项发行的债券都有具体的资产和未来的收益相对应，从管理上来说，每个项目很清晰，也较容易监管。

此外，他强调，这也延伸了风险防范的渠道，土地储备专项债券也有利于培育地方政府债券二级市场，未来更多的投资者参与进来，市场有能力识别项目风险，也可以适当释放风险。

财政部相关负责人表示，土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。

专项债券便于投资者信息甄别

财政部相关负责人表示，选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。

上述负责人表示，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。

中银国际证券董事总经理尚理慧向记者表示，土地储备专项债券的发行，丰富了地方债的品种，使得市场投资人有了更多选择，参与的机会增多。土地储备融资现在纳入地方政府专项债券，不仅使得这项融资更加规范，另一方面有可能会降低这项融资的成本。

他认为，从债券的基本要求来看，很重要的一点是有稳定的偿还来源，《办法》将土地储备专项债券的偿还来源很明确地落实了。

乔宝云向记者表示，吸引更多社会资本方是专项债券发展的一个重要方向，只有把每一个项目和资产、收益对应起来，才可能让市场、信用评级机构评价信用状况，让投资者对风险和收益更加清楚，给市场一个很好的识别能力。