深圳的“扩容”梦 还得再等等

文 / 巴九灵（微信公众号：吴晓波频道）

在深圳特区建立40周年纪念日（8月26日）过去一个多月后，深圳终于迎来了中央的礼包。

前天傍晚，中办、国办印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》

文件共有27条利好政策，从支持土地管理制度的深化探索到资本市场的先行先试，从优化营商环境到扩大对外开放，从完善民生服务到完善环境和城市空间治理，方方面面都给予深圳更多的改革自主权。

礼包很大，大伙都为中央的政策打CALL，但高兴之余，很多人发现，有一项政策是文件未提及，但深圳又很想要的，便是“扩容”，即扩大深圳特区面积。

想要“扩容”背后，深圳有什么难处？

深圳土地面积仅1997平方公里，不到上海的三分之一、广州的3.5分之一、北京的八分之一。而且，深圳是丘陵地形，一半面积被划入生态红线保护范围。

数据来源：《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》

同时，深圳又是全球人口密度很大的“超大城市”，常住人口达1343万人，接近广州，超过上海的55%，超过北京的60%。

另据广东移动大数据应用创新中心在2017年11月的统计，当月每天生活在深圳的人数都超过了2500万，平均达到了2567.2万人（含出差、路过）。

土地少、人口多，自然就带来“高房价”问题。今年疫情过后，深圳的房价就涨过一波，直到7月出台了调控政策，才将火苗压了下来。

据58安居客研究院监测的各城市二手房均价（挂牌价），当前深圳房价达56466元/平米，已经逼近北京（57676元/平米），超过了上海（52275元/平米）。

因此，关于深圳“扩容”的呼声一直都有。

今年6月12日，中央党校主办的《学习时报》，发表了整版文章——《“三区”叠加 扩权赋能 探索建设大深圳统筹合作示范区》。

其中写到，深圳要成为全球标杆城市，向外拓展、加强与周边城市的合作成为必然选择，探索建设“大深圳统筹合作示范区”成为最优选项。

文中指出，规划中的深河（河源市江东新区）合作区预计面积434平方公里，如能再加上惠州惠阳区、东莞市，深圳扩权统筹的总面积将达到6279平方公里。

数据来源：《学习时报》

但话又说回来，这次深圳的政策并没有提及 “扩容”，这道题又该怎么解？答案当然是有的——“扩权”，即授予深圳更大的土地管理权。

比如，文件中写到：

◎ 将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准；

◎推进二三产业混合用地；

◎支持盘活利用存量工业用地；

◎完善闲置土地使用权收回机制；

◎……

那么，中央给深圳土地方面诸多的“扩权”政策，将为深圳带去哪些切实利好？会直接影响到深圳的楼市和房价吗？下面就来看看大头的分析。

土地资源稀缺，让深圳有强烈的“产业空心化恐惧症”，出让土地、旧改都以商办、产业用地为主，住宅用地更加稀缺，造成了房价容易上涨。

数据显示，过去十年，深圳住宅用地成交面积为431.5万平方米，位居103个城市中倒数第四。也就是说，至少有数十个普通地级市的住宅用地供应量是超过深圳的。

深圳有2000多万常住人口，但红本商品住宅只有200万套左右，平均每10个人才有1套。大量人口住在城中村、违法建筑和工业区宿舍。

深圳福田CBD的城中村——岗厦村

房价太高，城市竞争力就会下降，华为终端总部迁往东莞松山湖，就是一个典型案例。任正非曾抱怨说，深圳的房地产太多，挤压了实体经济。其实恰恰相反，深圳土地太少、房地产开发量太少，挤压了产业。

针对深圳土地资源稀缺问题，这次国家给的政策是加大深圳土地审批权。这个授权将给深圳释放多少增量空间？据深圳商报的报道，截至2017年末，深圳耕地面积10.41万亩（含深汕合作区4.66万亩），永久基本农田面积5.76万亩（含深汕合作区2.72万亩）。

深圳不包含深汕合作区的耕地面积为5.75万亩，其中永久基本农田面积3.04万亩。这样可以算出，深圳通过审批扩权可以释放的、不包括深汕合作区的建设用地空间最大为2.71万亩。

由于深汕合作区距离深圳较远，因此那边释放的土地基本不会影响市区。能影响市区的，只有这2.71万亩，大约18.1平方公里。

如果25%用来建设住宅，按照4.5倍容积率计算，可以建设20万套100平方米的住宅（相当于惠州全市一年的供应量）。但这些土地会分年供应，如果5年内建设完成，每年可以增加4万套住宅，并不算多。

所以，从长远看，深圳还是需要扩容。深圳实际管理了2200万人口，目前超过85%的家庭在深圳没有住房，深圳不新增两三百万套住宅，还是解决不了问题。

如果深圳不扩容，未来只能压缩生态红线保护范围，全面增加土地开发强度。

深圳东部红树林生态区

虽然这次政策没有提到扩容，但深圳扩容只是时间问题。通过行政区划增加中心城市的承载能力，也是基本国策。过去几年，合肥、成都、济南、长春都实现了扩容。其中长春今年扩容之前，面积是10个深圳，扩容之后是12个深圳。

最佳方案，是深圳、东莞、惠州三个城市合并。其实，深圳+东莞+香港的总面积，都没有上海大。

文件写到：将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。即深圳拥有了更自主的建设用地审批权。

这个特别权限有什么用？现行制度下，对于城市主政官来说，建设用地指标是首要关心的东西——它意味着一座城市的施展空间，也意味着滚滚财源（税收与土地出让金）。

产业、公共配套与居住，都需要建设用地指标。现在，除了永久基本农田不能动，深圳不需要经广东省审批，也不需要去国务院审批了。

或许你会说，即便深圳拥有这个特别权限，建设用地也还是不够。这就涉及到深圳最想要的愿望了：扩容。

为什么没给？2019年济南吞并整个莱芜地级市，成了；2011年合肥吞并整个巢湖地级市，也成了。为什么深圳扩容就这么难？

深圳财政是不直接上缴广东省的。如果深圳扩容到周边的东莞或惠州甚至中山，那差不多相当于深圳在广东省身上割肉。

济南与合肥不存在这个问题，它们再怎么吞并周边地级市，也没有割走山东省或安徽省的肉——肉都在一个省的锅里。

但是不用太失望。这一切，中央懂，广东也懂，但还需要时间，来慢慢抹平抵触情绪。

现在的深圳姑且先如此：向内，现在只能更讲究建设用地的“亩产论英雄”；向外，再多输出（或溢出）一些产业，给广东省多做一些贡献。

贡献值积到天花板上时，一切就会水到渠成。

深圳土地资源十分紧缺，这点不用多说大家都懂。

除了面积不足，深圳更大的问题在于土地供给的结构性失衡。

过去很长时间，深圳一直将稀缺的土地资源倾斜到了商业用地上，试图以此吸引企业入驻，发展总部经济，增加税收。

本身这种方式没毛病，但对深圳这样面积十分有限的城市，写字楼供应太多，必然会压缩工业用地和住宅用地的空间，造成两个后遗症。

第一，对制造业造成挤压。华为把手机终端的制造和研发环节都迁到了东莞，不就是深圳没有工业用地供应吗？

第二，对人才造成挤压。由于深圳的住宅用地供给特别不足，导致房价特别贵，实实在在吓跑了一些年轻人才。

土地已经日趋成为困扰深圳发展的瓶颈，高层也意识到了这一点。于是有了“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整问题”。

想象一下，一般工厂长什么样子？是不是占地很大、层高很矮，空间利用率自然有限。

工业用地效率低是中国城市的通病。数据显示，中国工业用地平均占城市总用地面积40%-50%，高于发达国家20%-30%。这意味着，工业用地集约高效利用是提高中国土地利用率的关键之一。

未来，深圳实行二三产业混合用地，便能打破现行的一宗地只有一种用地性质的城市用地管理模式，可以在一宗地上同时建设多种功能的建筑物。比如说，一栋楼，第一层设置成十二米高，作为生产液晶显示器的工厂，第二层以上则是正常的办公楼，用于发展科技金融产业。

这个创新有利于深圳提高规划建设用地建筑“容积率”，在单位面积内产生更多的经济和社会效益。

而且，办公楼建在工厂上头，可以减少对工业用地和住宅用地的挤压，最终或能释放出一些住宅用地的空间。

住宅用地供给的增加，对稳住深圳的房价必将产生一定的积极作用。