重磅！财政部考虑上收设立政府投资基金的权限

近日财政部一份答复函受到业内人士关注。财政部在其网站发布《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第1891号（财税金融类168号）提案答复的函》（以下简称《答复函》），公开了财政部答复全国政协委员张劲提出的《关于提升政府投资基金集中度，更好发挥引导作用的提案》的具体内容，并表示将“适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立。”

自2000年以来，政府投资基金受到各地普遍重视，迅速发展壮大，其以少量财政资金撬动大规模的社会资本参与产业投资，为优化产业结构、推动产业转型升级，促进经济持续健康发展发挥了重要作用。

但与此同时，政府投资基金政策性目标与市场化需求脱节的问题日益凸显，部分政府投资基金在落地见效上面临着社会资本参与度偏低、市场化运作程度不高、绩效评价机制不健全等突出问题，亟待采取有针对性的措施予以解决。

业内人士认为，财政部的公开表态，为解决政府投资基金“募不进来，投不出去”的问题释放出积极信号。

“募不进来，投不出去”的两难困境

近几年，在经济增长放缓、中外贸易摩擦加剧、供给侧结构性改革深入推进的背景下，各级政府设立投资基金的热情非常高，政府投资基金呈井喷式增长。

据清科私募通统计的数据显示，2002年到2006年，我国设立政府投资基金仅有6只，基金规模35亿元。截至2018年底，全国共有2065只政府投资基金，目标规模已达12.27万亿元。但同时，年度新设立基金数也出现了下滑态势，2016年全国共设立政府投资基金572只，为历年最高点，其后数量开始下降，2017年下降为284只，2018年为246只。

分析认为，政府投资基金逐年“降温”，其背后折射出的是基金实际运作的困境和矛盾，基金在落地见效上还面临一系列突出问题，必须引起高度重视。

前述《关于提升政府投资基金集中度，更好发挥引导作用的提案》认为，政府投资基金政策性目标与市场化需求频频脱节，部分基金深陷“募不进来，投不出去”的两难困境。一是项目资源与基金规模不匹配，基金结存现象严重；二是政策性与市场化两个目标难以平衡；三是基金同质化、碎片化现象突出，未形成政策合力。

“募不进来，投不出去”的困境在近年来表现尤其明显。

首先是“募不进来”。业内人士表示，政府基金在每个政府投资基金所占比例一般为20%—30%，剩余部分需通过吸收社会资本参与。然而，政府投资基金因具有明显的政策引导特点，因此在投资项目、投资区域都有限制。在社会资本看来，这会从一定程度上影响收益，因此参与意愿并不强。

国家审计署2016年度工作报告指出，审计署2016年抽查的16个省设立政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%。

有的政府投资基金只重点投资辖区内项目。有业内人士担心，在狭窄的范围和地域投入大体量的资金，必然存在目标重复、投资两极分化等问题。

另一方面是“投不出去”。就全国范围看，政府投资基金落地难、见效慢问题较为突出。清科私募通统计的数据显示，截至2018年底，从2008年开始累计投资的基金数为882只，累计投资项目727个，57%的基金还没有开展项目投资。

政府投资基金的核心是引导和扶持。有观点认为，对多数基金而言，政府投资基金具有政策导向与参股基金的收益导向具有天然抵触。前者更注重资金安全，后者则追求利益最大化，这对基金的运作效率、收益及风控等均有不利影响。

或将推动基金布局适度集中化

针对“募不进来，投不出去”的两难困境，前述《关于提升政府投资基金集中度，更好发挥引导作用的提案》建议，一是加快建立政府投资基金的统筹协调机制，推进基金布局适度集中化；二是避免政府投资基金“撒胡椒面”，集中资源强化协同，支持重点行业龙头企业做大做强；三是政府投资基金要构建基于长期目标的考核体系，评价指标应兼顾政策效益和经济效益。

针对以上建议，财政部在近日公开的《答复函》中逐一做出回应。

“关于加快建立统筹协调机制，推进基金布局适度集中化问题”方面，财政部在《答复函》中指出，明确要求各级财政部门综合考虑政策目标、总体资金需求、财政承受能力等因素从严控制基金数量，对已设立的基金进行清理，防止交叉重复。

财政部表示，将在修订《政府投资基金管理暂行办法》时认真考虑，适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。

“关于避免‘撒胡椒面’，集中资源强化协同，支持重点行业龙头企业做大做强问题”方面，财政部在《答复函》中指出，下一步将推动各级政府投资基金加强统筹合作，发挥政策引导作用，扶优扶强，推动产业链协同发展，优化产业布局，强化产业聚焦，支持重点行业龙头企业做大做强。

“关于构建基于长期目标的考核体系问题”方面，财政部在《答复函》中指出，下一步将认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件精神，结合研究成果对相关制度进行健全完善，建立符合政府投资基金特点的绩效评价指标体系，兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果的运用。

业内人士认为，财政部的表态释放出政府投资基金管理政策调整的信号，政府投资基金的作用在于整合社会资源实现政策目标，未来有可能推动基金布局适度集中化，进一步发挥政府投资基金的战略引领作用。