难以落实的欧盟改革梦

2017年9月26日，法国总统马克龙在法国最古老的高等学府索邦大学，面对着来自欧洲各地的大学生，就欧盟改革问题发表演讲。他承诺要与欧洲各国的民粹主义者斗争到底，捍卫统一欧洲的愿景，同时对欧洲未来几十年的发展方向勾勒了蓝图，包建立括统一的欧盟军队、妥善处理难民危机、改革欧洲共同农业政策等。媒体盛赞，这是几十年来法国领导人提出的最令人期待的欧洲改革方案。

到现在，快两年的时间过去了，马克龙畅想的欧盟改革却遭遇了困难重重的残酷现实。6月14日召开的欧元区财政部长会议就设立欧元区统一预算机制的框架达成一致意见，决定建立规模为170亿欧元的“促进竞争力和趋同性预算工具”(BICC)，作为支援欧元区改革项目的公共基金。令人瞩目的是这项计划所采用的具体措辞。马克龙曾经雄心勃勃地希望建立一种财政稳定工具，以在欧盟成员国经济低迷时期稳定需求。然而在一年多的谈判之后，欧盟放弃了“稳定”这一提法，只用了“促进竞争力和趋同性”这一模糊的、显得有些老套空洞的措辞。正如荷兰财政部长霍克斯特拉曾嘲笑的，马克龙的这项提议“一开始是一头大象，后来变成了一只老鼠，现在老鼠被关在了笼子里”。

马克龙的宏大目标在压力之下的不断缩水，其背后隐藏的是欧盟其他成员国对建立宏观经济意义上的统一预算的疑忌心理。在当前的情况下，不仅马克龙所追求的欧洲领导地位已成空想，而且法国正在面临被其他欧洲国家孤立的风险，这是因为欧盟内的一些富国产生了反对统一预算的共同利益。

马克龙的前经济顾问沙欣·瓦莱认为，在欧盟财政改革问题上，一方面法国急需德国支持，需要对德国做出妥协，另一方面由荷兰、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、拉脱维亚、立陶宛和瑞典组成的“新汉萨同盟”也在杯葛他的努力。在去年举行的梅斯堡峰会上，“新汉萨同盟”否决了德法所达成的妥协。然而，德国对于“新汉萨同盟”的阻挠似乎无动于衷，其背后有何玄机？

理论上，欧盟预算目前的设想是，为各方一致同意的能提高生产率的结构性改革提供资金，这显然有助于解决欧盟的长期经济问题。但德国总理默克尔长期以来提出的建议是，由欧盟委员会与各国政府签订契约，各国通过实施改革来换取资金的投入。显然，这能确保改革的最终落实，而不至于使投入的资金打水漂，也符合肯定要为此出钱的“新汉萨同盟”各国的利益。默克尔尽管在名义上一直给马克龙的统一预算构想打气，但实际上要争取德国对该预算的掌控权。当然法国也有支持者——由社会党领导的西班牙政府。西班牙认为欧元区预算的规模必须足够大，以实现其经济功能。但由于欧盟各国间的利益差异，最终妥协达成的结果，只能是一个规模很有限的统一财政预算。

欧盟之所以急需统一预算，是因为它目前财政一体化进程远远落在后面。这一格局给欧盟留下重重隐患，也成为欧盟内部不和的诱因。自欧元区成立以来，德国、荷兰等出口大国受益于不断走弱的欧元汇率，但作为进口国的希腊、西班牙、葡萄牙等南欧国家不得不承受经常账户逆差，并因国内各种结构性问题而陷入财政危机、债务危机，失业率高涨。单一货币区意味着，这些国家没有独立的货币政策，无法通过货币贬值来应对危机。而欧洲又没有机制化的财政救助制度，南欧国家要争取救助，只能靠与德国等国谈判，这往往陷入一种相互指责的扯皮状态。若不实行统一财政预算，不仅南欧国家的长期危机难以缓解，人们还会日益质疑单一货币存在的必要性，从而可能导致欧元区的崩解，那将会是对欧洲一体化进程的致命打击。

但是，由于财政一体化涉及各国财政资源的重新分配，所以推行的难度极大。尤其是德国等国要“出血”，就必然要求在监督结构性改革方面拥有足够的话语权作为交换条件。要让各方遂心如意，是一个极大的挑战。因为难民问题等原因而在国内承受巨大压力的默克尔政府，并没有多少心情来配合马克龙的改革。因为在这个问题上让步，只会导致执政者在国内受到更多指责。

尽管在预算问题上，由于意大利可能从统一预算中获益，所以是马克龙的支持者，但在难民问题上，其又和法国相冲突。这也凸显出马克龙在试图推进多个目标时面临的左支右绌的困境。6月底，意大利的民粹主义政府要求欧盟废除其处理移民问题的体系。如前所述，妥善解决难民危机，尤其是其中的各国责任分配问题，是马克龙欧盟改革议程的重要支柱之一。但作为欧盟轴心的法德两国，在这个问题上日益面临其他欧盟国家不配合的局面。以匈牙利为代表的中东欧国家坚决拒绝承担援救难民的义务，并声称要捍卫欧洲的“基督教文明”，“抵抗入侵”。但欧盟所代表的美好生活愿景以及中东多国的持续战乱决定了难民会源源不断涌入，只靠堵截是行不通的。不救助这些难民就会损害欧洲长期坚持的价值观，欧洲以南的国家逐步陷入崩溃和碎片化，也会使欧盟精英长期构想的“欧洲-地中海世界”化为空谈。

此外，欧洲的分裂不仅表现在“南-北”方向上，还表现在“东-西”方向上。上世纪末加入欧盟的中东欧国家目前表现出日益强烈的独立性，尤其是在英国决定退出欧盟之后，它们与德法等传统欧洲大国之间的矛盾可能成为欧盟内部的主要矛盾。虽然这些脱离前苏联控制的国家在转型过程中得到了欧盟的大笔援助，但它们依然认为自己在欧盟内部被边缘化。欧元区主权债务危机爆发以来，这些国家基本打消了短期内加入欧元区的计划，而显然这会削弱它们的欧洲认同。匈牙利等国坚决反对接收难民，而西欧国家又对这些国家的内部施政背离欧洲价值观感到不满，多次提出对其加以惩戒的议案。欧盟内部离心力的上升对于美国、俄罗斯都是机会，这也意味着欧盟依靠欧洲共同体认同来推动内部整合的努力会变得越来越艰难。

意大利前欧洲事务国务秘书桑德罗·格奇曾在《伊拉斯谟的一代》一书中写道，马克龙属于“天生的欧盟人”一代。这一代人与生俱来就享受到欧盟创造的各种好处，以欧盟的公民身份在不同的高校、不同的领域享有同样的权利，对促进不同文化、不同语言的人与人之间的相互理解有更切身的认同和实践。欧盟也赋予了这一代人新的责任：所有从欧盟获益的人都应该回馈报答欧盟，应该与那些想摧毁欧盟的人作斗争。这种为了正义事业而奋斗的梦想精神固然值得赞赏，但以马克龙为代表的欧盟精英也应认识到，很多普通欧盟民众没有达到与他们相同的教育程度与认识水平，他们对于欧盟的不满有着深刻的根源，而且其中的一些指责，如欧盟体系的官僚化，值得认真对待。欧盟精英必须与大众在相互理解和密切沟通的基础上重塑欧洲一体化的未来。

从全球范围来看，美国的特朗普政府日益追求国家利益导向，走向单边主义。欧洲明白可以依恃美国的时代已经结束，必须增强内部凝聚力，并应对欧洲面临的安全挑战。但这也致使欧盟面临一个悖论：一方面必须劝说各国为解决共同挑战而让渡更多主权，另一方面有危机心理的各国又不愿这么做。解决这个悖论需要欧盟的领导人拿出新的智慧。

就像推石上山的西西弗斯一样，年轻的马克龙可能敏锐地看到了欧洲问题的症结所在，并试图采取措施来治病救人，但新的危机也在不断地涌现，把他的努力冲散打垮。欧洲一体化的未来目前处于悬而未决的状态。但危机或许也不是坏事，统一的欧洲向来就是在危机的火焰中锻造的，也许危机才能让欧洲人意识到他们必须拿出勇气和魄力，挽救这场超越主权国家模式的大规模试验，并为自由主义、多边主义的国际秩序留下一线曙光。