央行《非银行支付机构条例》征求意见：反垄断措施仍需细化

原标题：央行《非银行支付机构条例》征求意见： 支付账户限定自然人，反垄断措施仍需细化

1月20日，人民银行官网显示，人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），现向社会公开征求意见。

防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。2010年6月，人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布），奠定了非银行支付机构（以下简称支付机构）监管基础。

人民银行表示，近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。人民银行会同有关部门在深入调查研究、总结实践经验，并认真听取有关方面意见的基础上，起草了《条例》。

在起草思路方面，一是坚持功能监管的理念。强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合。按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管。加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼在接受21世纪经济报道记者采访时表示，近年来，我国支付市场发展迅速，银行支付和非银行支付齐头并进，支付方式和产品推陈出新，支付服务水平不断提升。但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无证驾驶”，未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱了金融秩序，集聚了金融风险，侵害了金融消费者合法权益。

“由于此前的制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。因此，央行牵头起草《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，具有重要性和紧迫性。”董希淼表示。支付产业网创始人刘刚表示，把支付行业十年以来的各种规章办法集为一体，更有利于合规导向。

重新划分为两类，支付账户限定自然人（含个体工商户）

在起草说明中，人民银行表示，《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

本条例所称非银行支付机构，是指在中华人民共和国境内依法设立并取得支付业务许可证，从事下列部分或者全部支付业务的有限责任公司或者股份有限公司：（一）储值账户运营；（二）支付交易处理。

储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则由中国人民银行另行规定。

“法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外，是指‘京东E卡’等，而杉德支付的预付卡可以在星巴克等场所消费，则属于储值账户运营类别。”一位支付机构业务人士李飞（化名）告诉21世纪经济报道记者。

李飞继续指出，最关键的地方还在于支付账户定义。本条例所称支付账户是指根据自然人（含个体工商户）真实意愿为其开立的，凭以发起支付指令、用于记录预付交易资金余额、反映交易明细的电子簿记。支付账户业务具体规则由中国人民银行另行规定。

“也就是说，支付账户限定自然人（含个体工商户），把企业支付账户排除在外。支付业务回归小额高频本源，而且企业支付账户存在洗钱、偷税漏税、赌博等不能同企业银行结算账户一样有效监管。”李飞解释称。

在过渡期安排方面，本条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由中国人民银行吊销其支付业务许可证。

第六十条规定，在审慎监管措施方面， 非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以根据审慎监管原则暂停其部分或者全部支付业务直至吊销其支付业务许可证。

具体来说，包括（一）累计亏损超过其注册资本的50%；（二）自获许可之日起，未实质开展部分或者全部支付业务，或者已获许可的部分或者全部支付业务连续停止2年以上；（三）连续2个年度分类评级结果为最低等级；（四）存在对支付服务市场稳定运行具有较大不利影响的情形。

“这些都是比较新的内容，比较重要，明确了退出机制，监管是为了收缩牌照。”李飞表示，“僵尸企业”的支付牌照前途未卜。

“全国电子支付市场”定义尚待明确

强化支付领域反垄断监管措施，亦颇受关注，不过业内仍存困惑。

在起草说明中，人民银行表示，《条例》以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，丰富监管手段。一是强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。二是规范人民银行的检查权和检查措施，保障人民银行执法权的有效行使。三是明确支付机构股权质押、开展创新业务、重大事项变更等情况须向人民银行备案等监管要求。

在公平竞争要求方面，非银行支付机构不得开展不正当竞争，妨害市场公平竞争秩序。

在市场支配地位预警措施方面，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：（一）一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；（二）两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；（三）三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

在市场支配地位情形认定方面，有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：（一）一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；（二）两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；（三）三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

有前款第二项、第三项规定的情形，其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的，不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。

在市场支配地位监管措施方面，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

第六十四条规定，非银行支付机构实施垄断行为的，由国务院反垄断执法机构会同中国人民银行依据有关法律法规进行处罚。

董希淼认为，《条例》初步界定非银行支付相关市场，明确了市场支配地位的认定标准，并对滥用市场支配地位的认定程序、处罚措施进行了安排。《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断行为的权限，填补了之前法律法规空白。《条例》明确非银行支付机构股东准入条件和禁止行为，要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

“总之，《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行详细规定，是中央经济工作会议‘强化反垄断和防止资本无序扩张’精神的具体体现，有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益，推动支付服务市场健康高质量发展。”董希淼表示。

不过，多位业内人士告诉21世纪经济报道记者，还有许多问题尚待明确，比如全国电子支付市场，其定义尚待明确。

多位业内人士指出：“全国电子支付市场是指什么？如果把一家支付机构放到市场比，是按它所在业务类别的市场算还是整个非银支付市场？是按笔数还是按金额？这些都需要进一步明确。”

提“系统重要性非银行支付机构”、“关键信息基础设施”

值得关注的是，《条例》提及“系统重要性非银行支付机构”、“关键信息基础设施”等字眼。比如，人民银行依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准和监管规则。

《条例》针对“信息收集、使用与处理”做了要求，比如，非银行支付机构与其关联公司在共享用户信息时，应当确保依法合规、风险可控，并经用户明示同意，防止用户信息被不当使用。

《条例》还提到信息本地化要求，非银行支付机构被认定为关键信息基础设施的，其在中国境内收集和产生的用户信息的储存、处理和分析应当在境内进行。非银行支付机构向境外提供境内用户信息的，应当符合法律、行政法规、部门规章以及中国人民银行的规定，并经用户明示同意。

2020年12月8日，央行党委书记、银保监会主席郭树清在2020年新加坡金融科技节上演讲表示，关注新型“大而不能倒”风险。少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。

（作者：谢水旺，边万莉 编辑：曹金良）