汇率操纵国？合法、合理、合规性都不足

当地时间8月5日，美国财政部突然发布声明，认定中国为汇率操纵国。

这是美国自1994年12月以来再次将中国定为汇率操纵国。

国是直通车李颖摄

什么是汇率操纵？什么是汇率操纵国？这个概念没有统一的认识。

汇率操纵国是上世纪70年代才正式出现的一个概念。随着布雷顿森林体系崩溃，全球货币进入主权信用货币时代，各国货币已经成为无共同货币基础、无统一汇率制度、无协调管理机制的“三无”体系。联合国193个成员国中，有180多种官方货币。由于缺乏共同基础，各国货币的汇率制度五花八门，包括自由浮动，固定汇率，以及两者之间的汇率制度安排。汇率操纵国就是在这个大背景下产生的。

有关货币操纵的概念与指控，其根源在于调整后于1978年生效的新《IMF协定》。该协定第4条：“各会员国都应避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整，或取得对其他会员国不公平的竞争优势。”2007年，IMF新增了“货币的根本性偏差”概念，作为判断是否存在货币操控的基础，并进一步明确了货币操纵概念，指会员国通过实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策，造成币值低估的根本性偏差，以扩大净出口。

在这里，IMF提出认定汇率操纵的基本标准：一是主观要件，即成员国采取各种政策措施，意在影响汇率变动，以及故意压低汇率以图获得竞争优势，增加净出口；二是客观要件，即采取了各种政策实施，实质性影响了汇率变动，导致汇率出现根本性偏差，即使得该国的实际有效汇率(不是名义的双边汇率)偏离了均衡水平(符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平)。

美国根据IMF的相关规定，包括《2007年货币汇率监督改革法案》及2011年修正案等，将汇率操纵正式立法，并进行了扩展和滥用，成为美国对外施压的工具。

美认定中国为汇率操纵国的合法性、合理性和合规性不足。

(一)先说法理基础。关于汇率操纵国认定，本次是根据《1988年贸易和竞争力综合法案》对中国进行认定的，是所有法律中，认定标准最宽泛的一种。该法案规定美国财政部需要定期(每半年一次)对外国汇率政策进行评估，以判断贸易伙伴是否通过操纵汇率获取不正当贸易收益；提供了界定的两大标准，即存在对美巨大贸易顺差和大规模经常账户盈余。法案规定，需要在咨询国际货币基金组织IMF的基础上，判断某国是否操纵了汇率，被认定为操纵汇率的国家，美国国会可通过决议对该国采取惩罚性措施。

本次美国财政部的认定虽早有酝酿，但还是仓促间推出的，明显有政治施压的痕迹，存在诸多不符合法律逻辑的地方。即使美适用的是美国最为宽松的法律，该认定也存在诸多漏洞：

一是主观要件不足。美国没有充足证据表明中国央行希望影响汇率，并企图扩大出口。事实上，中国央行和其他官方机构已经多次表明，中国并不追求顺差，并且通过进口博览会等举措，大力扩大进口。而且，随着中国进出口大致平衡以及中国日益融入全球产业链，过度压低汇率，刻意追求净出口顺差，对中国经济反而有伤害。

二是客观条件缺乏。近半年来，中国并无持续、大规模干预外汇市场的动作，尤其是近日人民币“破7”，更不是中国央行主动为之，而是美国大规模征关税的市场自然反应。

如果按照更严格的《2015年贸易便利与强化法案》所规定的三大条件，中国更不符合汇率操纵国的标准：一是与美双边贸易顺差超过200亿美元；二是经常账户顺差占GDP比重超过2%；三是通过购买外币持续干预外汇市场(至少在12个月的6个月)。

当前中国对美顺差3300多亿美元，符合第一个条件，但这是两国经济结构性原因导致的，且大部分出口是美商所为。

2018年我国经常账户盈余/GDP比重为0.39%，远低于2%，即使2019年表现较好的第一季度，也仅为1.55%。

至于外汇市场购买外币，2014年6月-2016年，中国外汇储备不断下降，从4.1万亿美元降至3.1万亿；2017年至今，外储基本稳定在3.1万亿左右，并没有持续购买、囤积外币的行为。如果时间放远一点，根据BIS统计，2005年至2019年6月，人民币名义有效汇率升值38%，实际有效汇率升值47%，人民币是G20当中最强势的货币，也是全球范围内升值幅度最大的货币之一。

再从时间上看，要有持续干预外汇市场的行为，这个持续性时间必须是至少6个月，但刚刚在5月28日，美国财政部还说中国不是汇率操纵国，怎么5月底至今才2个月零几天，美国就把中国认定为汇率操纵国了？

(二)再说说学理基础。判定汇率操纵，一个重要基础是人民币必须存在“货币根本性偏差”，即偏离均衡汇率的情况。从经济学上讲，均衡汇率是理论上的概念，指的是一国宏观经济实现内外部均衡的实际汇率，IMF用三种方法来衡量测算：宏观经济平衡法、实际均衡有效汇率法、外部支持法，UNCTAD提出通过单位劳动成本法来计算。不管哪种方法，也不是绝对的，仅仅是大致反映汇率情况，而且，在实际计算中，即使用同一个模型，不同学者得出的结论有时大相径庭。不管如何，美国要认定中国是汇率操纵国，逻辑上应该指出人民币现在已经偏离其均衡汇率水平。根据《货币汇率监督改革法案》，也应该提出。但是，美国财政部的声明丝毫没有提到“货币根本性偏离问题”，这于理于法都说不过去的。实际上，IMF今年刚刚结束对人民币汇率水平的评估，认为人民币汇率大体符合基本面，接近均衡汇率水平。这是对美国对中国外汇打压最大的反驳。

(三)说说国际法基础。无论根据美国国内法，还是国际法，美国这次认定中国是汇率操纵国都是缺乏基础的。美国《1988年贸易和竞争力综合法案》明确规定，需要在咨询国际货币基金组织IMF的基础上，判断某国是否操纵了汇率，此次美国财政部并没有咨询IMF。从国际法上看，美国无权单方面认定他国币值低估。涉及汇率方面的国际条约主要有两个：《IMF协定》与《WTO协定》。《IMF协定》第4条明确规定，成员国在汇率制度方面所承担的程序上的主要义务是，必须接受IMF的监督，并于IMF磋商。《WTO协定》中，GATT第15条等条款，在判定汇率与贸易关系相关争议时，规定必须先通过争端解决机制(DSB)裁决。因此，美国不经国际组织，没有与中国双边协商，单方面认定中国是汇率操纵国，不符合国际法及国际惯例。

通过上面的分析，基本可以断定：本次美国指控中国操纵汇率，既不符合美国国内法，也不符合国际法，是单边主义、保护主义的政治化行为，不具有合法性、合理性和合规性，其目的是通过金融霸凌行为，打压和遏制中国。该行为严重破坏国际规则和国际秩序稳定，破坏国际经济金融稳定。

(徐飞彪为中国现代国际关系研究院金砖国家暨G20研究中心副主任，此文为其在8月9日中美经贸关系研讨会上的发言整理，有删减。)

（文章来源：国是直通车）