PPP为“两新一重”建设引来活水

今年上半年“两新一重”新入库项目占比超八成——

PPP为“两新一重”建设引来活水

经济日报·中国经济网记者 董碧娟

今年上半年，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库中，“两新一重”新入库项目占比为84.3%。当前，利用PPP模式，支持民间资本平等参与，可以重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。

7亿元政府出资撬动社会资本129亿元！——这是采取政府和社会资本合作(PPP)模式运作的山东小清河复航工程发挥的带动效应。作为我国首例内河航道PPP项目，今年上半年该项目施工建设迅速，仅用117天就完成了防汛工程建设任务。

财政部政府和社会资本合作中心近期发布数据显示，今年上半年，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库中，“两新一重”新入库项目378个，投资额6687亿元，占全部新入库项目的84.3%；签约落地项目192个、投资额4241亿元。

PPP模式究竟能为“两新一重”建设发挥怎样的作用？如何进一步释放PPP的效能？

项目建设提质增效

“两新一重”即新型基础设施建设、新型城镇化建设，以及交通、水利等重大工程建设。今年《政府工作报告》明确提出，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。

“‘两新一重’项目通常投资规模大、投资周期长，需要多种融资渠道才能解决长期和巨大的项目资金需求。利用PPP模式，支持民间资本平等参与其中，能精准完成项目融资需要并持续发挥投资效益。”西南财经大学教授、西财智库首席研究员汤继强告诉记者，PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此能够在确保质量前提下有效提高资金效率并能降低工程造价，减少项目风险和资金风险。

山东禹城的城乡综合教育发展PPP项目就是一个典型例子。山东省财政厅政府和社会资本合作管理中心负责人唐宁介绍，禹城采用TOT+BOT模式运作，由当地一家民营企业中标，政府仅出资3609万元，就撬动了社会投资3.04亿元，一次性解决了14所学校的建设运营问题，改善了教学环境。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程表示：“自2014年以来，PPP推进工作取得良好成效，对新时期城镇化建设和经济高质量发展起到了重大促进作用。PPP在不显著增加地方政府债务杠杆情况下，有效发挥大规模基础设施投资的补短板作用，对于当前稳增长和稳就业具有重要意义。”

更加注重规范管理

PPP助力“两新一重”背后，是其不断规范的运行管理机制。“自推广PPP以来，相关管理部门通过改革理念推广、顶层制度设计、项目规范管理、国际合作深化等，初步建成PPP大市场。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春告诉记者，PPP通过引入打破垄断、放宽准入、鼓励竞争、透明公开、风险分担、按效付费、全生命周期管理等理念、机制和工具，为有效推动“两新一重”建设提供了新动力。

今年2月份发布的《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》要求加快项目入库进度，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。同时要求把住入库合规审核关，落实好项目全生命周期管理，严防地方政府隐性债务风险。

PPP管理信息平台也全方位升级。今年2月17日，全国PPP综合信息平台(新平台)上线运行。新平台利用区块链、人工智能、大数据等最新信息技术成果，扩展了平台架构和功能，提高了信息校验度和准确性，增强了智能监管和大数据计算分析能力，便利了信息获取和关联检索应用。

PPP也更加注重绩效。今年3月份，财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》，进一步规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。

各地也立足自身实际，创新管理模式，推动PPP更加规范高效。比如，江苏要求各市县财政部门、实施机构应关注并始终保持第三方服务机构在具体项目全生命周期中的专业性、独立性，防止出现机构自设标准、自我评价。安徽要求各地要会同行业主管部门将PPP项目产出说明、绩效监测数据、绩效评价结果及应用绩效管理信息及时上传PPP综合信息平台，做好信息公开，主动接受社会监督。广西从今年起全面实施PPP情况绩效评价，把PPP项目的财政支出责任与绩效评价结果挂钩。

仍需持续深化改革

虽然PPP在助力“两新一重”建设方面不断发力，管理机制也进一步优化升级， 但仍面临一些挑战和难题。孟春举例说，比如PPP立法至今未能出台，一些关键性制度需结合新形势新问题加以更新等。

“从市场反映情况来看，加快推动PPP立法是各方的强烈期盼，对推动PPP高质量发展能够起到关键性作用。同时，要完善政策体系，尽快更新或制定地方呼吁较高的操作指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引、绩效管理指引、标准化合同等。”孟春建议。

彭程认为，当前各地方、各参与主体对PPP的本质、作用和运行机制等各方面的理解还有差别，导致项目在推进过程中交易成本增加，因此需要进一步凝聚更广泛共识。比如一些地方政府认为PPP模式复杂并且成本高，不如专项债。“这说明一些地方政府仅把PPP作为融资模式来看待，而未全面理解和认识PPP模式，未深刻理解PPP作为管理模式和治理工具对促进社会进步的功能和作用。”彭程表示。

同时，一些PPP项目也面临落地难、融资难困境。“项目融资难有市场原因，也有项目自身原因。一些地方政府选择、发起和准备PPP项目的主观性较强，项目不尽科学。”彭程认为，当前现金流充沛且稳定的优质项目储备略显不足。

此外，交易结构设计缺乏灵活性，PPP资产缺乏流动性，金融机构和金融监管创新不足等也是融资难的重要原因。对此，彭程建议，“要加快建立PPP资产交易机制，这是吸引财务投资人投资、优化交易结构和降低项目风险的重要一环。此外，进一步鼓励PPP模式与我国背景相结合的模式创新和发展，探索PPP与专项债等财政、金融工具相结合的统筹运用模式。”

“要确保‘两新一重’PPP项目质量，就要使其符合国家发展大局，把握好民生所需和未来所向，既为民众提供不可或缺的公共产品和服务，也为实现国内大循环和国内国际双循环提供必备的公共基础设施。”汤继强认为，应进一步推进“两新一重”PPP项目全生命周期的绩效目标和指标管理、项目绩效监控、项目绩效评价及结果应用等。