特殊年度的国家账本：45万亿支出怎么花？

来源：21世纪经济报道

2020年全国一般公共预算收入18.03万亿元，下降5.3%。全国一般公共预算支出24.79万亿元，增长3.8%。

翻开2020年预算报告，会发现今年着实特殊。

我国政府预算体系包括四本预算，2020年这四本预算的收入均有所减少，而四本预算的支出则继续增加。在新冠肺炎疫情冲击、经济面临下行压力、稳企纾困政策等综合作用下，预算收入有所下降，但政府支出强度不减——这是今年积极财政政策更加积极有为的综合体现。

今年政府债券规模大增，新发行规模将达到8.5万亿元，较去年增长了73%。此外，从预算稳定调节基金等调入资金，以及使用结转结余资金等，共同保障了年度预算支出强度有所上升。

疫情对我国经济短期冲击明显，海外疫情的蔓延也加剧了未来的不确定性。这个时候，更需要积极财政政策发挥逆周期调节作用，兜住民生底线。

今年将加大减税降费力度，企业减负规模有望达到2.5万亿元，比去年大规模减税降费的2.36万亿元还多。围绕养老、医疗、教育、就业等重点民生的支出继续增加，比如退休人员基本养老金将上调5%。增加政府投资规模，以扩内需、补短板，比如发行1万亿抗疫特别国债，用于地方公共卫生项目建设等。

收支相差6.76万亿

我国政府预算体系由四本预算组成，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。2020年这四本预算收入加总约34.26万亿元，支出加总的规模接近45.89万亿元。

2020年全国一般公共预算收入18.03万亿元，下降5.3%。全国一般公共预算支出24.79万亿元，增长3.8%。一般公共预算，其收入来源主要是税收，跟经济形势密切相关，资金统筹用于行政、外交、就业、教育、交通等开支。

财政部部长刘昆在接受媒体采访时表示，今年受疫情影响，财政收入将会下降。一般公共预算收入低于去年，一般公共预算支出高于去年，一收一支相差了6.76万亿元，因为今年加大了政策对冲力度，以实现财政政策的“积极”。

收支相差6.76万亿元，这么大的规模实属少见。因为今年财政收入形势严峻，所以加大了资金筹措力度——赤字率从去年的2.8%提高到3.6%以上，赤字规模增加到3.76万亿元，比去年多增1万亿元；从其他基金调入资金，加上结转结余资金贡献了3万亿元。

疫情冲击下，今年前4个月财政收入下降14.5%。预算报告预计，今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性。一般公共预算收入二季度可能维持负增长，下半年可能出现恢复增长并回补部分上半年减收。

21世纪经济报道记者对照预算报告发现，2020年主体税种基本都是负增长，包括国内增值税、国内消费税、进口环节税收、企业所得税等，仅个人所得税有望获得小幅增长。

2020年全国政府性基金收入8.14万亿元，下降3.6%。全国政府性基金预算支出12.61万亿元，增长38%。政府性基金预算，收入来源是特定政府性收费，比如水利建设基金等，资金用于特定领域。实际上，该基金的绝对大头收入是卖地收入，占比在80%以上，甚至超过90%。

今年积极财政政策很重要的一些安排，包括增加地方专项债到3.75万亿元（比去年多增1.6万亿元），安排1万亿元抗疫特别国债，都体现在政府性基金预算中，因此该基金支出大涨38%。由于降低收费，以及预计2020年国有土地使用权出让收入7.04万亿元（下降3%），整体基金收入有所减少。

2020年全国国有资本经营预算收入3638亿元，下降8.1%。全国国有资本经营预算支出2615亿元，增长14.3%。这是四本预算中资金体量最小的，收入来源是国企利润上缴，支出主要用于国企，近年加大了对一般公共预算的支持。

2020年全国社会保险基金收入预计7.73万亿元，下降4.4%。其中，保险费收入5.24万亿元，财政补贴收入2.16万亿元。全国社会保险基金支出约8.23万亿元，增长9.7%。2020年收支缺口约4997亿元，年末滚存结余8.9万亿元。

社保基金今年也有些特殊安排。21世纪经济报道记者注意到，全国社会保险基金2020年收支缺口接近5000亿元，动用结余资金来弥补。为此，该基金今年年末结余降至8.9万亿元，去年为9.4万亿元。

虽然我国老龄化在加剧，但由于财政补贴社保力度逐年加大，近年基金的年度收支仍能实现结余。不过，今年为企业减负政策中，减免企业社保缴费是大头。该政策原定执行到6月底，预计为企业减负7000多亿元；现在政策明确，免征中小微企业三项社保缴费的政策，将执行到今年年底。在保费收入下降的背景下，即便年度财政补贴首次突破2万亿，仍需从滚动结余资金中调入部分。

支出重点落实“六保”

对于市场主体而言，积极财政政策中，最期待的是减税降费。多位企业家人大代表建议继续加大减税降费力度，民主党派的提案也在呼吁加大对企业纾困力度。

在去年制度性降低税费的基础上，今年推出了很多阶段性减税降费举措，政策导向上重点支持中小微企业，预计全年新增减负超过2.5万亿元。

具体而言，去年下调增值税税率和企业养老保险费率，将带来新增翘尾减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税等执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。

加大对重点民生的支出，是今年积极财政政策另一大表现。今年比较特殊的抗疫开支——围绕减轻患者救治费用负担、提高疫情防治人员待遇、保障疫情防控物资供应、加快疫苗和药物研发等，截至4月底，各级财政共安排疫情防控资金1499亿元。

稳就业方面，今年中央财政安排就业补助资金539亿元，将从失业保险基金结余中提取超过1000亿元用于职业技能提升行动等，今明两年职业技能培训3500万人次以上。加大对失业人群、困难群众、农民工的补贴力度，比如延长领取失业金的期限、提高价格临时补贴标准等。

其他重点民生支出，也在保持增长。教育方面，比如城乡义务教育补助经费增长8.3%、支持学前教育发展资金增长11.8%等。医疗方面，居民医保人均财政补助标准提高30元，达到每人每年550元。养老支出方面，按5%的幅度上调退休人员基本养老金，同时适度提高城乡居民基础养老金最低标准。

增加政府债券，扩大政府投资，也在对市场释放积极信号。全国人大代表、沈鼓集团董事长戴继双表示，随着一些重点工程项目的启动，企业订单和供应链稳定性等在进一步改善。

今年财政在“保基层运转”上有诸多安排，这部分缓释了地方财政压力。要知道，一季度疫情对财政冲击明显，当期全国31个省份中有30个省份财政收入均为负增长。

21世纪经济报道记者注意到，2020年中央对地方转移支付增长12.8%。其中，还将安排特殊转移支付6050亿元，用于支持地方落实“六保”任务。对于今年赤字中新增的1万亿元，以及1万亿抗疫特别国债，还将建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，直接惠企利民。

全国人大代表、广西壮族自治区财政厅厅长关礼表示，2019年，中央对地方转移支付增长7.5%，高于中央本级支出增幅1.5个百分点；今年，中央对地方转移支付增长12.8%，比上年提高5.3个百分点，比中央本级支出增幅高出13个百分点。这将有力推动全国各地经济社会平稳运行。

与此同时，部分支出面临调减。预算报告明确指出，一般性支出要坚决压减，严禁新建政府性楼堂馆所，严禁铺张浪费。中央政府部门带头过紧日子，中央本级支出下降0.2%，其中非急需非刚性支出压减50%以上。

（作者：周潇枭）