赤字率提高多少算“适当”？特别国债怎么发？

原标题：赤字率提高多少算“适当”？特别国债怎么发？

2020年3月25日，四川巴中，通江县，由中国葛洲坝集团承建的巴（中）万（源）高速公路通江河特大桥上，工人们正在加紧施工。图片来源：视觉中国

3月27日，中共中央政治局召开会议，部署新冠肺炎疫情防控和经济复苏工作，在谈到宏观政策时，会议提到“适当提高财政赤字率，发行特别国债”。这是疫情发生以来，中央首次提及提高财政赤字率和发行特别国债。

“适当”是多少？界面新闻采集的部分机构分析认为，赤字率可能从去年的2.8%扩大至最高4%，扩大的支出将主要用于转移支付、减税、基建投资，以达到稳增长的目的。

特别国债如何用？特别国债是指专门服务于某项政策或项目，具有特别用途的国债。不同于日常发行的国债，特别国债不计入财政赤字，可以突破财政赤字常规限制。分析师预计，本次为“抗疫”发行的特别国债所筹资金可能更多用于促进消费，以此来对冲外需对经济的拖累。

在中国国债发展历程中，曾发行过三次特别国债：

第一次：补充四大国有银行资本金。1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行定向发行，所筹资金用于补充上述银行资本金，以达到《巴塞尔协议》的要求。

第二次：购买外汇注资中国投资有限责任公司。2007年6月，财政部宣布发行2000亿美元特别国债（按当时汇率计算折合人民币约1.55万亿元），用于向央行购买外汇储备注资中投公司。这批特别国债共分八期发行，其中，央行借农业银行定向认购了第1期的6000亿元和第7期的7500亿元，其他六期约2000亿元人民币则采用市场发行模式，完全由市场机构承接。

第三次：续作。2017年8月，2007年发行的特别国债1期6000亿元人民币到期，财政部决定续作该笔债券。为保持流动性合理充裕，财政部向有关商业银行定向发行两期特别国债，后央行从有关银行处购回这两期国债。

以下是界面新闻整理的机构评论

中金公司：赤字率最高可能至4%

2020年财政赤字有必要大幅扩张。由于遭受百年一遇的疫情，政府赤字会因周期性因素导致的税收减少和支出增加而被动上升。要让财政政策发挥主动逆周期调节功能，广义财政赤字有必要大幅扩张。

2020年一般公共预算赤字率可能提高至3-4%，地方政府专项债可能增加至4万亿元左右。此外，已经推出的减免社保缴费和国有企业让利政策也将为中小企业降负。发挥财政政策效果也需要货币政策宽松相配合，通过降准降息等方式降低融资成本。

中信证券：扩张的赤字或更多用于中央

近年来财政收支缺口不断加大，疫情冲击或使财政收入下滑而支出增加，为将收支缺口控制在赤字范围内，需要扩张土地出让收入。但在“房住不炒”的底线下，土地出让收入大幅提升的空间有限，因此需要中央政府提升杠杆水平。

赤字率3%的红线并非不可突破，考虑到今年疫情的影响以及旧有的赤字控制工具空间有限，赤字率或提升至3.5%，若如此，预计可带来新增赤字7000亿元。

考虑到过去几年用于地方赤字的一般债增长有限，而且中央政府加杠杆也更加合理，我们预计本次赤字的扩张将更多用于中央，预计主要用于转移支付、减税、基建等。

粤开证券：特别国债可能更多用于促消费

特别国债可能更多是用于促进消费，以扩大消费的方式来对冲外需对经济的拖累。

传统基建已经有专项债的支持，特别国债如果再用于政府主导的基建，虽然执行力强、见效快，对经济的推动更强，但带动的多是钢铁、水泥等重工业行业，这些行业经过2015-2018年艰难的供给侧改革，过剩产能已经得到较好的去化，此时在传统基建上发力，可能会影响去产能的效果。

用于促消费，不仅能将支出的选择权交由居民部门和市场，更好发挥市场配置资源的效率，还可以有效切断“海外经济体正常企业生产与居民消费受影响—外需大幅减弱—居民收入下降—国内消费支出大幅下降—面向内需的企业收入下滑—企业裁员求生—失业增多—国内消费进一步减弱”的恶性循环，充分发挥消费的杠杆效应，带动上下游产业的需求，更好的稳增长与保就业。

华泰证券：特别国债发行方式可能有三种

特别国债具有诸多优势，包括针对特定用途而发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；用途更加灵活。在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性。

发行方式猜想有三种。方式一，由财政部定向发行特别国债给商业银行，利率参照再贷款利率，央行通过降准或者再贷款为商业银行提供等量流动性，财政部借此进行财政贴息、转移支付和支持基建投资等。为了提高商业银行持有特别国债的意愿，也可考虑允许商业银行将特别国债用于存款准备金缴纳的方式。

方式二，参照2007年特别国债的发行方式，可由央行借道政策性银行的方式购买部分特别国债。

方式三，进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行的信贷投放能力和意愿。