PPP变革的道与术

欧阳晓红

如果将五年做为一个时间节点，回眸中国“创新驱动、发展新经济”走过的路，PPP模式无疑是历史画卷中，浓墨重彩的一笔。

PPP改革亲历者——原财政部金融司司长、财政部PPP领导小组副组长、中国国债协会会长孙晓霞用“五大变革”、“四种关系”、“五项重点”等关键词勾勒PPP的过去、现在与未来。

倘若放眼中国PPP项目的地理版图，会发现过去几年，云南大理州、洛阳、郑州市东三环（107辅道）等施工现场都留下了她的足迹……

这位不乏优雅气质，当过篮球运动员，已届耳顺之年的“女汉子”喜欢在工作中寻找“快感”；在奔跑中释放自我。当然，你很难将眼前挺拔、干炼的女士与其实际年龄挂钩——这种无龄感存在也许会模糊人们的视界；但其有的放矢的描述却清晰呈现出PPP模式之全景。

何谓PPP模式的道与术？成绩单与挑战怎样？PPP改革亦是一次体制机制的变革，其如何重塑政府、市场、公众的多元治理关系？且听孙晓霞娓娓道来。

道：中国式创新

经济观察报：您是我国PPP政策出台、推广和运用的重要参与者之一，作为PPP改革亲历者，如何看待我国PPP发展，其历史地位如何？

孙晓霞：我想，在公共服务领域推广运用PPP模式，应是全面深化改革的一项重要任务，是推进供给侧结构性改革的一项重要举措，是实施创新驱动、发展新经济的一项重要手段。

就此不妨看看2013年底前财政部部长楼继伟讲过的话——他在推广运用PPP模式之初就强调，PPP不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，而是要实现国家治理现代化、发挥市场机制决定作用、转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展的五大变革。

以实现国家治理现代化为例，运用PPP模式，强调政府和市场主体要“按照合同办事”、重视契约精神、平等参与、公开透明，这正是现代国家治理关注的重点。

再看“发挥市场机制决定作用之变革”，运用PPP模式，政府通过公开竞争方式引入社会资本，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，推进公共产品和服务的市场化配置等。

此外，推广PPP模式亦是建立现代财政制度的一次变革。PPP立跨年度预算平衡机制和基于权责发生制的政府综合财务报告制度，有效弥补当期财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。切实做好PPP项目“全生命周期”的“预算管理”等等。

经济观察报：那么，PPP模式目前的成绩单表现怎样？

孙晓霞：事实上，财政部一直在中国式创新之大道上“求索”。2013年底以来，财政部积极探索符合我国实际的PPP发展道路，通过顶层设计、政策引导、项目示范、宣传推广、能力建设等多措并举，营造推广PPP的良好氛围，在观念转变、制度建设和项目实施等方面取得了成绩，推动了一大批PPP项目落地。截止2019年6月底，全国PPP综合信息平台管理库累计项目9036个、投资额13.6万亿元，累计落地项目5811个、投资额8.8万亿元，落地率64.3%。

经济观察报：就此，有哪些值得总结的经验？

孙晓霞：回顾近年来的改革进程，我认为，我国推广PPP模式的成功经验可以归纳为六个方面：

其一，高位推进，凝聚改革共识。党中央、国务院将PPP作为供给侧结构性改革的重要组成部分，作为深化经济体制改革的一项牵引性、综合性改革举措，提升到国家战略高度，自上而下，高位推进。财政部门以推进公共服务提质增效为出发点，以预算体制改革为突破口，建立中长期财政规划和政府综合财务报告制度，规范地方政府性债务管理，转变资金投入方式，各地区各部门积极响应，迅速凝聚改革共识，打开工作局面。

其二，顶层设计，确保规范实施。充分吸收借鉴英、法、加、澳、韩等PPP成熟市场国家的先进经验和良好实践，贯彻物有所值、全生命周期管理、风险分担、利益共享等PPP核心理念，按照“顶层设计+配套政策+操作指引+合同规范+标准先行”五位一体的思路，制定了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。

其三，多方协同，形成推进合力。中央层面，财政部设立PPP工作领导小组、成立PPP中心作为技术支持机构，推动各部委之间的工作协同，形成政策合力；地方层面，各级政府建立跨部门工作协调机制和专门管理机构，因地制宜出台实施意见，制定政策措施，推进项目落地，形成党委政府统一领导、部门之间协同发力的良好工作局面。

其四，公开透明，打造统一市场。利用“互联网+”技术打造全国PPP综合信息平台，促进信息共享和项目对接，实现各地区、各行业“全覆盖”，项目基本信息“全公开”，项目全生命周期“动态管理”。坚持公开竞争性方式选择社会资本，加强和保障社会监督，保障国企、民企、外企等各类市场主体平等参与，推动形成统一、规范、透明的全国PPP大市场。

其五，打造样板，加强示范引领。自2014年起，财政部连续4年推出四批示范项目，努力打造可复制、可推广的项目范例。按照“能进能出”的要求，严格示范项目督导，构建“激励相容”的政策保障机制，发挥示范项目引领作用。截至2019年6月底，累计落地示范项912个、投资额2.0万亿元。已落地项目中许多已开始显现出良好的经济和社会效益，并被逐步推广复制。

其六，政策支持，促进项目落地。借鉴国际经验，立足现实国情，通过创新财政政策，加大支持力度，引导市场主体，更好地推广运用PPP，包括出台PPP项目“以奖代补”政策，对符合条件的PPP项目给予奖励。

诸如，2016-2018年，中央财政已累计向692个项目拨付奖补资金43.7亿元；设立中国PPP基金，为PPP项目提供融资支持，截至2019年6月底，基金已决策项目133个，涉及项目总投资超11000亿元，累计拨款项目78个，涉及项目总投资超6800亿元，有效支持PPP项目落地实施。

术：制之有衡，行之有度

经济观察报：您曾说过推广运用PPP，有“四难”，诸如；项目规范实施“难”，健全配套政策“难”，社会资本退出“难”，人才队伍建设“难”等，目前的情况如何？

孙晓霞：的确，PPP作为一个新生事物，发展中肯定会遇到各种困难和问题，之前我曾提过PPP存在“四大难题”，其实这些都需要在发展中解决；并非没有“解药”。

经济观察报：您能否就此详细解释下可能的解决路径？

孙晓霞：具体来看，是“既要规范，也要发展”。针对前期PPP实践中出现的“四化问题”（即支出责任固化、支出上限虚化、运营内容淡化、适用范围泛化），2017年下半年以来，财政部按照中央关于防范地方政府隐性债务风险的系列部署要求，积极出台相关政策，推进PPP规范发展。包括加强政府引导，强调PPP“四个不得”，将规范运作的底线思维、财政承受能力10%红线的约束贯穿到工作的各环节。此外，是建立财政支出责任统计监测系统，在规范项目库管理、加强风险预警、强化示范引领等方面及时采取有力措施加以纠偏。

而在防范政府隐性债务风险的同时，财政部亦厘清规范PPP与地方政府隐性债务的边界，给各参与方吃下“定心丸”，号召大家坚持做真PPP。

此外，是完善配套政策，引导重点领域发展。“制之有衡，行之有度”，好的机制，还需要依托配套的政策制度付诸实施，财政部印发操作指南、物有所值评价、财政承受能力论证等指导文件以及PPP项目财政管理、采购管理、合同管理等配套政策，并针对农业、养老、旅游、文化等PPP发展重点领域制定印发指导性文件，引导各方规范运作PPP项目。

再者是吸引社会资本参与。合理回报机制、公平竞争参与、拓宽投融资渠道是社会资本参与PPP项目的重要保障。财政部从完善制度保障、加大政策引导、创新投融资模式等方面入手，加大对民营企业参与PPP项目的支持力度，进一步激发市场活力。

诸如：出台推进PPP发展实施意见，强调地方政府要重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。出台PPP采购管理办法，强调公平竞争方式选择社会资本方，杜绝不合理的准入门槛和各种形式的所有制歧视，消除民营资本参与PPP项目的隐性壁垒。创新投融资机制，积极推进PPP项目资产证券化，拓宽融资渠道，降低融资成本，提升民营资本融资的便利性和流动性，增强社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。像2017年2月3日，“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”成功发行，成为国内首单落地的PPP资产证券化项目。

最后是加强人才队伍建设。按照“有重点、分层次”的原则，财政部多次组织对各级地方政府及有关部门的培训，涵盖机制原理、制度规范、案例讲解等诸多内容，切实提升地方政府对PPP模式的认识水平和操作能力。包括推动建立PPP专家库和咨询机构库，培养市场方面的专业力量，充分发挥专家和咨询机构专业支持作用，提升PPP项目质量，同时对专家库和咨询机构库实施动态管理机制，建立惩戒机制，对于存在不规范行为的，将予以清退，并进行通报；对于情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的，将列入黑名单，五年内不得入库。

截至2019年7月，PPP专家库共有422名入库专家，专业覆盖交通、市政等19个行业。三是鼓励咨询机构行业建立行业自律机制，明确服务标准，加强人员培训，维护咨询市场秩序，抵制行业内不正当竞争行为。

“四种关系”与“五项重点”

经济观察报：PPP作为一项综合性改革举措，有了道与术之外，在实际运作中，还需要处理好哪些关系呢？

孙晓霞：是啊，PPP作为一项综合性改革举措，承载了推进供给侧结构性改革、促进公共服务提质增效的多重任务，对各地区各部门的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。为更好推进PPP工作，需要正确处理好四种关系:

诸如：“政府与市场”的关系。PPP是政府和社会资本建立的长期合作关系，因此，处理好政府与市场的关系，严格界定政府和市场的边界，是运用PPP需要解决的首要问题。“该由市场做的，要放手交给市场”。社会资本负责项目的设计、建设、运营、维护等，也承担相应的风险，权责对等，政府要树立符合市场经济要求的“契约精神”，不干预项目的建设经营。“该由政府管的，要切实管住管好”。政府要做好PPP整体规划，完善中长期预算管理和政府综合报告制度，严格预算执行监督和合同履约监管，切实保障PPP项目合同履约。

其次，把握好“速度与质量”的关系。PPP项目投资规模大、合作周期长，涉及政府与社会资本的双向选择，需要进行充分的前期准备和合同谈判，才能确保双方长期稳定合作，持续有效提供公共服务。为此，推进PPP工作，既不能只求速度、不求质量，也不能因噎废食、止步不前，而是要用发展的、长远的眼光，平衡好速度与质量的关系，促进PPP事业在规范中发展、在发展中规范。

另外，把握好“国有与民营”的关系。我国实行以公有制为主体的经济制度，公共服务长期依赖政府部门、事业单位和国有企业提供。经过近几年的共同努力，民营资本参与度在稳步增加。

据全国PPP综合信息平台统计，截至2019年6月底，在5811个签约项目中，共签约社会资本10187家，其中民营企业占34.8%，民营企业参与项目2502个、投资额2.9万亿元，分别占比43.5%和33.1%。但是，资本密集型行业和大型项目由国有企业主导的局面，短期内难以打破，民营企业参与的项目仍以中小项目为主。从中长期看，推进PPP工作，需要加大对民营资本参与PPP项目的引导和扶持力度，以更好地激发市场活力，实现公共服务提质增效的初衷。

最后是把握好“建设与运营”的关系。归根到底，PPP模式不是单纯的融资搞建设，更要考虑项目建成后的运营服务质量。客观上讲，在推广PPP初期，政府和社会资本往往侧重于项目建设，容易忽视后续运营服务，存在重建设、轻运营的倾向。为此，要在继续推进PPP项目建设的同时，坚持产出结果导向，建立绩效指标体系，加强运营绩效考核，确保提升公共服务质量和效率。

经济观察报：PPP作为一种好机制，近几年成效显著；那么，接下来的重点工作是什么？

孙晓霞：总体来说，PPP的优势已经得到市场各方认可。当前我国PPP改革进入关键期，规范推广PPP发展不是一朝一夕的；目前PPP改革距离“五大变革”的初心目标仍有差距。下一步，要重点做好五方面的工作：

首先是以规范运作为重点，切实保障项目实施质量。一些地方不规范的PPP现象仍然存在，需要进一步加强PPP项目管理，坚守规范运作的“底线”，严守财政承受能力的“红线”，按照正负面清单要求，认真把好入库审核关、合同签署关、融资落地关和按效付费关，做经得起检验的“真PPP”。

其次，以法律制度为基础，营造外部发展环境。加快出台PPP条例，健全法律制度体系，完善税收、价格、土地、国有资产管理等相关配套政策，营造适宜PPP发展的法律政策环境。

再次，是以专业智力为支持，提升项目运作质量。加强PPP人才队伍建设，强化对咨询机构和专家的政策培训和跟踪评价，对于包装违规项目的咨询机构和南郭专家要严肃问责，坚决予以清退，进一步提升咨询机构专业化水平和服务质量，为政府提供科学、专业的智力支持，填补政府能力短板。

另外，是以示范项目为引领，推广宣传成功经验。加强示范项目管理，梳理典型项目，总结成功经验，做好推广宣传，发挥引领示范作用。

例如，河北唐山大剧院项目，引入保利集团进行市场化运作，充分分享保利的院线资源，让唐山的老百姓也能够看到国内外一线的演出剧目。张家口桥西区集中供热项目引入民营资本后，通过优化管理、节能降耗，在不提高供暖费的前提下，供暖温度提高了2.1度，供暖期延长了半个月，不仅企业当年实现扭亏为盈，而且让老百姓得到了实惠。这些项目用实际成效验证了PPP的制度优越性。

最后，需要强调的是“以政策引导为手段，鼓励民营资本参与”。

比如，加快政府诚信体系建设，完善中长期预算管理和政府综合报告制度，严格预算执行监督和合同履约监管，为民营企业进入吃下“定心丸”。同时加强PPP项目全流程信息公开，坚持公开竞争方式选择社会资本;发挥中国PPP基金引导作用，优先支持民营资本参与的PPP项目。