发改委发文规范：全面阐述PPP领域“严监管”理念

华夏时报记者杨仕省北京报道

PPP市场进入新一轮整顿期。

7月1日，国家发改委发布《关于依法依规加强PPP（政府和社会资本合作）项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）(下称《通知》)，而就在同一天，由国务院颁布的《政府投资条例》也开始正式实施，二者如何衔接成为各方关注的焦点。

“《通知》是投资条例的配套文件，重点是解决PPP适用政府投资条例的问题。”大岳咨询公司董事长金永祥接受《华夏时报》记者采访时表示。

《通知》要求，PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行“审批、核准、备案”程序。具体来说，包括采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制；列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制；对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

“2017年以来的‘整改、规范’不仅限制了民营企业也限制了国有企业，一定程度上打击了地方政府、社会资本和金融机构参与PPP的积极性。”金永祥告诉《华夏时报》记者，期待未来政府减少对PPP的管理，让市场机制在PPP发展过程中发挥关键作用。

纳入统一平台管理

《政府投资条例》虽然强调了发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投资，但对PPP模式如何执行并没有做详细说明，而此次《通知》让PPP项目的各参与方有了更为明确的参考标准，将“严监管”的理念在PPP领域做了全面的阐述。

“不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。”《通知》要求，严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（下称“在线平台”）生成的项目代码办理各项审批手续。

来自财政部PPP中心数据显示，截至今年5月末，管理库累计项目9000个，投资额13.6万亿元。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。

如何开展可行性论证？《通知》显示，PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP进行分析和论证。

对此，PPP专家、E20研究院执行院长薛涛告诉《华夏时报》记者，此次通知对于民间资本如何参与PPP给出了更明确的方向，不是进行了限制，而是融资能力不足无法胜任者将直接淘汰出局。正如《通知》所强调的那样，通过实施方案审核的PPP项目，公开招标遴选社会资本时不得排斥、限制民间资本。

《通知》强调，各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资。据固定资产投资项目资本金制度规定，城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。

发改委对项目资本金制度高度重视，并于近日展开了专题调研。6月6日，国家发改委召开座谈会，听取有关方面对完善投资项目资本金制度、改进项目资本金管理、更好发挥项目资本金作用的意见建议。6月24日，国家发改委投资司赴信永中和会计师事务所开展专题调研，听取对完善投资项目资本金制度的意见建议。

鼓励PPP能进能出

近些年，政府对付费模式PPP项目的管控越来越严。记者从财政部PPP中心官网获悉，按照PPP项目库“能进能出”原则，2019年5月各省级财政部门审核同意的地方主动退出管理库项目共72个，它们不再采用PPP模式。

2019年3月8日，财政部公布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《意见》），首次明确了规范PPP项目的六大（公益性项目需按规定履行论证程序；社会资本与政府分工明确；建立付费机制；足额缴纳资本金；政府签约主体；纳入全国PPP项目库）条件。

对新上政府付费项目，《意见》还要求应符合以下“审慎要求”。即：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

“新上政府付费项目使用者付费比例低于10%的，不予入库。”财政系统一位专家告诉记者，此次《意见》重申了坚持PPP项目支出10%的红线，还建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

根据财政部PPP中心数据，截至今年1月底，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目8734个，入库项目金额20.6万亿元。

记者了解到，在过去4年时间里PPP项目数量从零飙升至7000多个，投资额11万亿元，各地借PPP变相举债也随之爆发，增加了地方政府债务风险。

为遏制隐性债务，财政部掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”，对不符合规范的PPP项目进行集中清退。清理结果显示，自2017年12月至2018年3月末，累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元，力度惊人。“这是规范PPP项目发展的一次重大举措。”薛涛说。

据悉，被清退的PPP项目投资额前三位是交通运输、市政工程、城镇综合开发，分别为3568亿元、3505亿元、1187亿元，合计占退库投资额总数的67.6%。

除1.2万亿元PPP项目被清理出库外，记者还了解到，财政部还要求有关省对投资4818亿元的89个存在瑕疵的PPP项目，督促整改，整改不到位的也要清理出库。“对无法继续采用PPP的项目，应当终止或采取其他方式继续推进”。上述财政系统的专家说。