"拆弹"地方政府债务风险:为合理举债"关后门开前门"

地方债务风险在经过长期疯长之后逐步暴露：地方政府过度举债、以过高融资成本举债、不透明举债……毋庸置疑，防范和化解地方政府债务风险依然是今年的防风险硬仗。

在中美贸易纠纷以及加强地方政府债务管理、资管新规等国内一系列政策调整影响下，应如何看待政府赤字率和债务合理规模，处理地方政府隐形债务？中国金融四十人论坛（CF40））日前发布的《2018年第三季度宏观政策报告》（下称”报告”）给出了答案。

如何科学管理未来政府债务？

《报告》显示，财政部的23号文件堵住了地方政府违规举债的后门，不仅限制了地方政府过度扩张和各种不规范的行为，也降低了经济运行的系统性风险。这是中国经济走向现代化治理的重要一步。与此同时，目前的财政预算中对于基建的资金支出安排远低于现实中的合理需求，财政政策需要积极“开前门”。前门开的不够，要么是经济增长遭受不必要的严重损失，要么前功尽弃被迫重新走后门。

CF40高级研究员张斌分析指出，清楚划分政府和市场的界限，科学管理未来的政府债务需要两个关键环节：其一，将地方政府公益和准公益类建设项目形成的历史债务纳入政府债务，不具备公益性质的建设项目采取市场化手段处理。其二，合理安排未来的预算内基础设施建设支出规模，保持必要的基建规模的同时，尽可能地降低政府真实债务负担。

“根据我们的估算，需要纳入政府的债务规模大概24万亿元，纳入政府债务以后将会使政府债务/GDP从当前的37%提升至67%。此举是将政府债务显性化，在提高政府债务的同时降低了企业债务，不改变全国总体的债务率。由于政府融资成本更低，此举将降低政府债务的真实负债成本。有官员和学者担心，这样做会有道德风险，会鼓励地方政府未来进一步举债。这其实是对财政部23号文件未来能够真正贯彻实施的质疑。我们认为既然中央下决心关住地方政府违规举债的后门，就没有必要再在这个问题上纠缠。”张斌说。

CF40资深研究员、国务院发展研究中心金融研究所原所长张承恵对上述观点表示认同，并就化解地方债务风险问题提出三点建议：“首先，要增加地方政府投资决策透明度，减少投资的盲目性，提高投资效率。其次，建立地方政府的信用评估制度。地方政府应该建立资产负债表，来作为在市场上发债的一个评估的依据，以加强地方政府债务约束机制。这个过程是渐进式的，同时也需要做摸底调查工作，对于特别困难的地区采取分账或者其他特殊办法。最后，应该发展地方政府债，也包括国债的二级流通市场。

如何判定政府债务风险？

《报告》同时指出，仅凭政府赤字率或者债务率难以判断债务风险。2008~2017年期间，美国、日本、英国、欧元区、印度等经济体的财政赤字率分别为6.9%、6.8%、6.0%、3.5%、7.8%，出现了主权债务危机的恰恰是赤字率最低的欧元区，债务率远高于其他国家的日本并没有出现主权债务危机。由此可见，赤字率和债务率与经济和金融风险的关系模糊。

毫无疑问，政府需要避免债务率过高，但债务率也不是越低越好，不同国情下最适合的债务率难有统一标准。从其他国家对于政府支出的操作经验来看，在总需求不足的时候需要政府积极扩大支出，维护就业市场稳定，避免经济增长过度下滑。这个做法虽然短期内增加了债务，但挽回了由于需求不足带来的产出损失，政府债务增加惠及了其他部门的增长，做大了分母，全社会总的债务率未必上升。

根据《报告》，对债务风险更切合实际的判定在于项目投资收益。在评定债务风险的时候，不仅需要看债务，也要看资产，看项目产生的收益。如果所投的基建项目能产生较好的经济或者社会效益，经济和社会发展从中得益，即便基建项目带来了政府债务增长，政府的偿债能力也会因此上升，债务率虽高却风险可控。如果所投的基建项目不能惠及当地经济和社会发展，投资项目没有直接或者间接的收益，债务率虽低也可能爆发偿付危机。

张斌进一步指出，对历史债务认账和对新增合理建设项目买账，并非扩大政府支出和政府债务。中国政府在金融危机后采取了大量保持经济稳定增长的措施，有大量投资支出，而中国在2008-2017年期间预算内财政赤字平均只有1.5%，远低于世界其他国家6-8%的财政赤字率。正是在这个背景下，中国地方融资平台债务快速增长，地方政府过度举债、以过高融资成本举债、不透明举债等问题突出，地方融资平台带动的中国整体债务率快速上升成为近年来对中国经济的最大忧虑。这是很典型的前门不开走后门。

“将地方政府债务划清界限，为地方政府合理举债关上后门打开前门，将财政债务和赤字显性化、规范化，便于今后更加科学的管理，有助于维护宏观经济稳定、有助于降低全社会经济风险、也有助于降低未来的真实财政负担。”张斌说。