深圳为避免国有资产流失 出台没收违建细化规定

通过强制采用一系列旨在“避免国有资产流失”的方式，深圳是否能一举解决困扰其多年的“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的难题？

为加快消减存量违建等难题，根据11月7日晚间深圳市公布的相关文件，深圳将对没收违法建筑的执行和处置采取一系列具体措施。且规定违建被没收后，法律层面上已转化为国有资产。

这是今年下半年以来，深圳为解决农村集体所有土地变成国有土地后所遗留的一系列历史问题的最新解决方案。

避免国有资产流失

“避免国有资产流失是开展没收的违法建筑处置的重要目标，是没收资产处置首要原则。”在这份由深圳市规划和国土资源委员会（下称深圳规土委）公布的名为《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》（下称《指导意见》）的文件中称，“直面问题、勇于担当、痛下决心、动真碰硬，破解没收违法建筑的执行和处置难题，拓展城市发展空间，提高城市治理能力，切实保障人民群众生命财产安全和城市公共安全，促进经济社会健康可持续发展。”

在一同公布的相关解读中，深圳规土委称：此前国家的一系列相关法规对违法建筑物等的接收部门、接收程序、接收标准、后续处置等均未作细化规定。深圳在参照相关法规及本市实际的基础上，提出了没收违法建筑的执行定义和要求，并在《指导意见》中规定了指导思想和原则、执行措施、没收资产处置及保障四大块具体内容。

其中，深圳将没收违法建筑分为“非法占用国有土地上违法建筑”和“未完善征转手续土地上违法建筑”两种情形，并分别给出了相应的处置方式；而在没收处置过程中，各区政府（新区管委会）为牵头组织单位和主体责任单位，市、区财政主管部门是没收违法建筑的接收单位。

“从根本上解决没收违法建筑执行和处置难题，通过征收、出让、参照利益统筹等多种方式完善土地征转手续，构建土地开发增值利益共享机制。探索通过纳入人才住房和保障性住房体系，纳入土地整备、城市更新项目，纳入产业用地、养老服务设施用地等多种路径予以处理。”《指导意见》称。

在执行程序上，行政处罚决定书生效后，当事人对行政处罚决定逾期不履行的，作出行政处罚决定的规划土地监察机构应当向当事人发出催告书。当事人法定期限届满不起诉又拒不配合移交或者申请行政复议、提起行政诉讼，行政处罚决定被维持、诉讼请求被驳回的，由作出行政处罚决定的规划土地监察机构依法申请法院强制执行。

政策衔接考验

对于此项新政，深圳当地的解读声音较多。目前各方关注的焦点主要有二：其一为此项新政如何与此前的一系列政策相衔接；其二为会不会因政策“一刀切”力度过大带来新的难题。

对于深圳土地的利用模式，长期关注土地问题的中国人民大学教授刘守英此前曾有过分析：上世纪90年代以来，深圳采取了“双轨并进”的城市化进程：一轨是政府统征、出让土地主导的城市化；另一轨则是农民一直在自发利用土地参与城市化进程。

在这一过程中，深圳大量的土地利用方式曾被政府认为是不合法的。在2004年时，深圳曾试图以全部土地的国有化来打通这两个进程。

据《财经》杂志此前报道：国家相关主管部门曾对深圳的这一做法持反对意见，并在2004年下半年派小组赴深圳专项调查。最终，深圳“农地转国有”试验以“特例”获得默许。而相关调查报告也指出，此举“不宜模仿”，“下不为例”。

因诸种原因，此次改革并未能够彻底解决集体所有土地国有化后的权利构建问题。

例如，在2004年统转时，深圳采纳的标准仍沿用以往较低的统征标准。因此，原村民及其基层组织纷纷抵制，并在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，形成违建和抢建高潮。“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼”在内的多种形态。

学界进行相关研究时，则大多将此类“违法建筑”称之为“合法外利用土地”。就其规模而言，2016年6月时，深圳市某位相关部门的官员则在一次主题论坛上透露：在深圳的住房结构中，手续完善的住房只占37%，历史违法建筑、法外建筑比例高达63%。

如何合理地与实际占用者进行土地利益切分，将这一系列建筑纳入合法化轨道，成为深圳至今一系列与之有关的改革所试图化解的核心难题。

2009年5月，深圳市人大常委会曾发布《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，旨在一揽子解决所有农村城市化历史遗留违法建筑，将不同时期、不同类型的违法建筑全部纳入处理范畴。其要求在普查基础上，对全市违法建筑采取确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式分期分批处理。

除持续增强的违法查处政策，深圳市在随后的数年中，一度加强了存量土地的二次开发政策创新，其主要可划分为“一个基本手段，三种政策工具”。

其中，一个基本手段是土地确权，三种政策工具则分别是城市更新、土地整备（综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备）和城市发展单元（整合了前述两种工具，并将其融入到规划的编制、实施整个过程中，一次性解决城市发展单元划定区域的所有问题）。

但在实际的操作过程中，则因利益博弈等一系列问题，这些工具的效果并不十分理想。

今年9月中旬时，深圳规土委亦曾发布《深圳市政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》（下称《办法》），称从10月10日起该市将施行新政：符合特定条件的历史违建，可直接申请为商品性质房地产；不符合特定条件的生产经营性历史违建，则可按照申请办理为商品性质时市场评估地价的50%补缴地价；商业、办公类历史违建，按照申请办理为商品性质时的市场评估地价补缴地价。

此举虽未涉及住宅类小产权房，但依然被不少人视为在将“不合法的事情合法化”这一敏感问题上小心翼翼地撕开了一道口子。

与之相比，此次《指导意见》则分别对国有土地上及未完善征地手续土地的没收违法建筑分别给出了处置意见。其中，前者为责令退还土地或依法无偿收回土地，后者则分别为征收、出让及统筹。

通过强制采用这一系列旨在“避免国有资产流失”的方式，深圳是否能一举解决困扰其多年的“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的难题？相关各方仍在观望之中。